Q&A: Everything You Should Know About Government Shutdowns

Nowy rok fiskalny (FY) rozpocznie się 1 października 2020 r., a Kongres do tej pory nie uchwalił żadnego z 12 projektów ustaw określających poziom wydatków uznaniowych. Ustawodawcy mają czas do północy ostatniego dnia roku fiskalnego – 30 września – aby uchwalić prawo, które sfinansuje programy objęte procesem przyznawania środków, w przeciwnym razie rząd zostanie zamknięty. W przeciwnym razie rząd zostanie zamknięty. Prawdopodobnie zostanie rozważona rezolucja o kontynuacji prac, aby dać ustawodawcom więcej czasu na dokończenie prac nad projektami ustaw. Zamknięcie w roku budżetowym 2021 wpłynęłoby na wszystkie działania federalne objęte środkami uznaniowymi, w przeciwieństwie do ostatniego zamknięcia w roku budżetowym 2019, które rozpoczęło się pod koniec 2018 r. i przedłużyło się do początku 2019 r., które dotknęło departamenty i agencje objęte siedmioma ustawami o środkach, których Kongres jeszcze nie uchwalił.

• Co to jest zamknięcie rządu?
• Jakie usługi są dotknięte w zamknięciu i jak?
• Czy rząd przygotowuje się do zamknięcia?
• Jak pracownicy federalni zostaliby dotknięci?
• Jak i dlaczego obowiązkowe programy są kontynuowane podczas zamknięcia?
• Ile razy rząd został zamknięty?
• Czy zamknięcie rządu oszczędza pieniądze?
• Jak Kongres może uniknąć zamknięcia?
• Co to jest Continuing Resolution (CR)?
• Jak często Kongres uchwala CRs?
• Jakie są wady używania CRs?
• Jak Kongres zajmuje się finansowaniem?
• Jak shutdown różni się od domyślnego?
• Jak shutdown różni się od „sekwestracji” lub „sekwestru”?
• Więcej informacji

Co to jest government shutdown?

Wiele federalnych agencji rządowych i programów polega na rocznych środkach finansowych uchwalonych przez Kongres. Każdego roku Kongres musi uchwalić, a prezydent podpisać ustawę budżetową na następny rok fiskalny, składającą się z 12 ustaw o środkach, po jednej dla każdego podkomitetu ds. środków. Kongres nie uchwalił jeszcze żadnej z 12 ustaw na rok budżetowy 2021, które składają się na budżet wydatków uznaniowych. W sytuacji „shutdown” agencje federalne muszą przerwać wszystkie nieistotne funkcje uznaniowe do czasu uchwalenia i podpisania nowej ustawy o finansowaniu. Podstawowe usługi nadal funkcjonują, podobnie jak programy wydatków obowiązkowych.

Jakie usługi są dotknięte shutdownem i w jaki sposób?

Każda agencja federalna opracowuje swój własny plan shutdownu, kierując się wytycznymi wydanymi podczas poprzednich shutdownów i koordynowanymi przez Biuro Zarządzania i Budżetu (OMB). Plan określa, które działania rządowe nie mogą być kontynuowane do czasu przywrócenia środków, co wymaga zwolnień z pracy i wstrzymania wielu działań agencji. Podstawowe usługi – z których wiele związanych jest z bezpieczeństwem publicznym – nadal funkcjonują, a płatności pokrywające wszelkie zaciągnięte zobowiązania dokonywane są dopiero po uchwaleniu środków. W czasie poprzednich blokad, ochrona granic, szpitalna opieka medyczna, kontrola ruchu lotniczego, egzekwowanie prawa i konserwacja sieci energetycznej należały do usług zaklasyfikowanych jako podstawowe, podczas gdy niektórzy pracownicy legislacyjni i sądowi również byli w dużym stopniu chronieni. Wydatki obowiązkowe, niepodlegające rocznym środkom, takie jak Social Security, Medicare i Medicaid, również są kontynuowane. Inne przykłady działań, które są kontynuowane, to te finansowane z opłat stałych użytkowników, które nie podlegają środkom, takie jak usługi imigracyjne finansowane z opłat wizowych.

Pomimo, że wiele programów jest zwolnionych z opłat, społeczeństwo nadal może odczuć skutki shutdownu na wiele sposobów. Na przykład, w przypadku pełnego shutdownu:

• Social Security i Medicare: Czeki są wysyłane, ale weryfikacja świadczeń, jak również wydawanie kart zostanie wstrzymane. Chociaż jest mało prawdopodobne, aby to się powtórzyło, podczas zamknięcia w latach 1995-1996 ponad 10 000 wnioskodawców Medicare zostało tymczasowo odrzuconych każdego dnia zamknięcia.
• Inspekcja Środowiska i Żywności: W 2013 roku Agencja Ochrony Środowiska (EPA) wstrzymała inspekcje witryn dla 1200 różnych miejsc, które obejmowały niebezpieczne odpady, wodę pitną i obiekty chemiczne, a Agencja ds. Żywności i Leków (FDA) opóźniła prawie 900 inspekcji. Podczas 2018-2019 shutdown, FDA przywróciła niektóre inspekcje żywności kilka tygodni do klapy finansowania dla produktów, które zostały uznane za wysokiego ryzyka.
• Parki Narodowe: Podczas 2013 shutdown, National Park Service odwrócił miliony odwiedzających do ponad 400 parków, pomników narodowych i innych miejsc. Służba Parków Narodowych oszacowała, że zamknięcie doprowadziło do ponad 500 milionów dolarów utraconych wydatków odwiedzających w całym kraju. Wiele parków pozostało otwartych podczas 2018-2019 shutdown, chociaż nie świadczono usług dla odwiedzających, a szkody i nagromadzenie śmieci zostały zgłoszone w wielu miejscach w całym kraju.
• Air Travel: Podczas 2018-2019 shutdown, podróże lotnicze były napięte w wyniku kontrolerów ruchu lotniczego i agentów Transportation Security Administration (TSA) pracujących bez wynagrodzenia. Podróżni stanęli w obliczu dłuższych linii, ponieważ niektórzy agenci TSA nie zgłosili się do pracy, a punkty kontroli bezpieczeństwa zostały zamknięte, podczas gdy nieobecność 10 kontrolerów ruchu lotniczego tymczasowo wstrzymała podróż na lotnisku LaGuardia i spowodowała opóźnienia na kilku głównych lotniskach.
• Health and Human Services: Narodowe Instytuty Zdrowia (NIH) zostałyby pozbawione możliwości przyjmowania nowych pacjentów lub przetwarzania wniosków o dotacje. W 2013 roku stany były zmuszone do przodu pieniądze dla programów dotacji formuły, takich jak Tymczasowa Pomoc dla Potrzebujących Rodzin (TANF, czasami opisywane jako „zasiłek gotówkowy”).
• Internal Revenue Service (IRS): W przypadku zamknięcia, IRS nie będzie w stanie świadczyć swoich normalnych usług weryfikacji dochodów i numerów Social Security. W 2013 roku, zaległości 1,2 miliona takich wniosków opóźniły zatwierdzanie kredytów hipotecznych i innych pożyczek, a zwrot podatku w miliardach dolarów również został opóźniony. Co najmniej 26 000 furloughed IRS pracownicy zostali odwołani do pracy podczas 2018-2019 shutdown w przygotowaniu do sezonu podatkowego, ale 14 000 nie pokazał się do pracy bez wynagrodzenia.
• Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP): Chociaż finansowanie programu SNAP jest obowiązkowe, zdolność do wysyłania świadczeń „food stamp” może być dotknięta przez shutdown, ponieważ uchwały kontynuacyjne generalnie upoważniły tylko Departament Rolnictwa (USDA) do wysyłania świadczeń przez 30 dni po rozpoczęciu shutdownu. Podczas shutdownu 2018-2019, USDA wypłacił lutowe świadczenia SNAP wcześniej 20 stycznia, tuż przed zakończeniem 30-dniowego okna, ale nie byłby w stanie wypłacić marcowych świadczeń, gdyby shutdown trwał dalej. Ponadto, podczas każdego zamknięcia, sklepy nie są w stanie odnowić swoich licencji na karty Electronic Benefit Transfer (EBT), więc ci, których licencje wygasają, nie byliby w stanie zaakceptować świadczeń SNAP podczas zamknięcia.

Czy rząd przygotowuje się na shutdown?

OMB prowadzi listę różnych planów awaryjnych, które agencje federalne będą realizować podczas shutdownu. Większość z nich została zaktualizowana w ciągu ostatnich dwóch lat, ale niektóre nie zostały zaktualizowane od poprzedniego zagrożenia shutdownem pod koniec 2015 r.

Jakie skutki odczuliby pracownicy federalni?

Pełne zamknięcie byłoby bardziej rozległe niż częściowe zamknięcie, które rozpoczęło się w grudniu 2018 r., Kiedy Kongres uchwalił 5 z 12 ustaw o środkach. Pełny shutdown byłby prawdopodobnie podobny do ostatnich w 2013 r. i na początku 2018 r., Kiedy około 850 000 z 2,1 miliona nie-pocztowych pracowników federalnych zostało objętych furloughed. W 2013 r. większość z 350 tys. cywilnych pracowników Departamentu Obrony została wezwana do pracy w ciągu tygodnia. Pracownicy objęci furloughed nie mogą pracować i nie otrzymują wypłat, ale mają zagwarantowane zaległe wynagrodzenie dzięki ustawodawstwu uchwalonemu w styczniu 2019 roku. Kontrahenci federalni historycznie nie otrzymali zaległych wynagrodzeń.

Na początku częściowego zamknięcia 2018-2019, szacuje się, że 380 000 pracowników było furloughed, mniejsza liczba niż zwykle, ponieważ duzi pracodawcy federalni, tacy jak Departament Spraw Weteranów i Departament Obrony, byli już finansowani. Kolejne 420 000 pracowników zgłosiło się do pracy, ale nie otrzymało wynagrodzenia do czasu zakończenia shutdownu. W miarę trwania shutdownu w latach 2018-2019 departamenty i agencje, takie jak IRS i Departament Stanu, odwoływały coraz większą liczbę pracowników.

Jak i dlaczego obowiązkowe programy są kontynuowane podczas shutdownu?

Podczas gdy wydatki uznaniowe muszą być przywłaszczone każdego roku, wydatki obowiązkowe są autoryzowane albo na okresy wieloletnie, albo na stałe. W związku z tym, wydatki obowiązkowe są generalnie kontynuowane podczas shutdownu. Jednakże, niektóre usługi związane z programami obowiązkowymi mogą zostać ograniczone, jeśli ich finansowanie jest dyskrecjonalne. Na przykład, podczas przestoju w 1996 i 2013 roku, czeki Social Security nadal były wypłacane. Jednak pracownicy, którzy zajmowali się nowymi rejestracjami i innymi usługami, takimi jak zmiana adresów lub rozpatrywanie wniosków o nowe karty Social Security, zostali początkowo zwolnieni z pracy w 1996 roku. W 2013 r. zaprzestano pewnych działań, w tym weryfikacji świadczeń i dostarczania nowych i zastępczych kart, ale przetwarzanie wniosków o świadczenia lub zmiany adresów było kontynuowane. Podczas zamknięcia w latach 2018-2019 Departament Rolnictwa musiał polegać na specjalnym upoważnieniu zawartym w poprzednim CR, aby umożliwić im kontynuowanie wydawania świadczeń SNAP.

Ile razy rząd był zamknięty?

Odkąd Kongres wprowadził nowoczesny proces budżetowy w 1976 r., było 20 „luk w finansowaniu”, w tym zamknięcie w latach 2018-2019 i jedno w styczniu 2018 r., kiedy fundusze nie zostały przydzielone na co najmniej jeden dzień. (Wielogodzinny brak środków w lutym 2018 roku, choć czasami określany jako shutdown, nie spowodował zwolnienia pracowników federalnych). Jednak przed 1980 r. Rząd nie zamknął się, ale raczej kontynuował normalne operacje przez sześć luk w finansowaniu. Od 1981 r. wystąpiło 10 przerw w finansowaniu trwających trzy dni lub krócej, głównie w weekendy, kiedy operacje rządowe były tylko minimalnie dotknięte.

Do tej pory miały miejsce cztery „prawdziwe” wyłączenia, w których operacje były dotknięte przez więcej niż jeden dzień roboczy. Pierwsze dwa miały miejsce zimą 1995-1996 roku, kiedy prezydent Bill Clinton i republikański Kongres nie byli w stanie porozumieć się w sprawie poziomu wydatków i rząd zamknął się dwukrotnie, w sumie na 26 dni. Trzeci miał miejsce w 2013 roku, kiedy to impas w Izbie i Senacie w sprawie finansowania Affordable Care Act (ACA) doprowadził do 16-dniowego shutdownu. Czwarty shutdown, rozpoczynający się w grudniu 2018 r. i trwający do stycznia 2019 r., skupił się na sporze o finansowanie muru granicznego i był najdłużej trwającym shutdownem na poziomie 35 dni.

Czy government shutdown oszczędza pieniądze?

Choć szacunki różnią się znacznie, dowody sugerują, że shutdowns mają tendencję do kosztowania, a nie oszczędzania, pieniędzy z wielu powodów. Po pierwsze, wprowadzenie planów awaryjnych wiąże się z realnymi kosztami. Ponadto, wiele opłat i innych należności nie jest pobieranych w czasie przestoju, a wykonawcy federalni czasami zawierają w swoich ofertach premie, aby uwzględnić niepewność w otrzymaniu zapłaty. Podczas gdy wielu pracowników federalnych jest zmuszonych do pozostawania bezczynnymi podczas przestoju, w przeszłości otrzymywali oni i obecnie otrzymują gwarancję zaległego wynagrodzenia, co niweczy znaczną część tych potencjalnych oszczędności. Oficjalne szacunki OMB z 2013 roku wykazały, że 2,5 miliarda dolarów z tytułu wynagrodzeń i świadczeń zostało wypłacone pracownikom, którzy nie pracowali podczas przestoju, jak również około 10 milionów dolarów z tytułu odsetek karnych i utraconych opłat.

Przestoje pociągają za sobą również koszty dla gospodarki. Biuro Budżetowe Kongresu (CBO) oszacowało, że shutdown 2018-2019 zmniejszył Produkt Krajowy Brutto (PKB) o łączną kwotę 11 miliardów dolarów, w tym 3 miliardy dolarów, które nigdy nie zostaną odzyskane. Na dodatek do tego efektu, CBO zauważa, że dłuższe zamknięcia negatywnie wpływają na inwestycje w sektorze prywatnym i decyzje o zatrudnieniu, ponieważ firmy nie mogą uzyskać federalnych zezwoleń i certyfikatów lub uzyskać dostępu do pożyczek federalnych. Raport Senatu z 2019 roku stwierdził, że trzy zamknięcia rządu w 2013, 2018 i 2019 roku kosztowały podatników prawie 4 miliardy dolarów.

Jak Kongres może uniknąć zamknięcia?

Są zasadniczo dwa sposoby na uniknięcie zamknięcia rządu – poprzez uchwalenie środków lub kontynuację uchwały (patrz pytanie „Co to jest Continuing Resolution?”). Teoretycznie, komisje Izby i Senatu powinny uchwalić 12 różnych ustaw o środkach, które są podzielone według dziedzin i oparte na poziomach finansowania przyznanych w uchwale budżetowej. Często ustawy te są łączone w większe akty prawne typu „omnibus” lub „minibus”.

Aby uniknąć shutdownu, Kongres musiałby uchwalić wszystkie 12 ustaw o środkach przez obie izby i podpisać je przez prezydenta przed 1 października. Można to zrobić poprzez uchwalenie każdej ustawy z osobna lub poprzez połączenie ich w jeden omnibus lub minibus. Kongres prawdopodobnie wkrótce rozważy uchwałę o kontynuacji, która przedłuży obecny poziom finansowania na określony czas do roku budżetowego 2021. Więcej informacji na temat statusu poszczególnych ustaw o środkach finansowych można znaleźć na stronie Appropriations Watch: FY 2021.

Co to jest Continuing Resolution (CR)?

Rozporządzenie o kontynuacji tymczasowo finansuje rząd w przypadku braku pełnych ustaw o środkach, często poprzez kontynuację poziomów finansowania z poprzedniego roku. Tradycyjnie, CRs były używane, aby dać ustawodawcom krótki okres czasu, aby zakończyć pracę nad pozostałymi środkami, utrzymując rząd otwarty. CR czasami odnoszą się tylko do kilku kategorii wydatków, ale mogą być również stosowane do finansowania wszystkich funkcji uznaniowych i mogą być stosowane przez cały rok.

CR różnią się od zwykłych ustaw o środkach, ponieważ często „kontynuują” alokację środków z poprzednich ustaw w wysokości z poprzedniego roku lub poprzez formułę opartą na stawce z poprzedniego roku. Nawet jeśli ogólne poziomy finansowania różniły się, ustawodawcy często po prostu skalowali wszystkie konta o procentową zmianę w wydatkach, zamiast podejmować indywidualne decyzje dotyczące kont wydatkowych. Jednakże, CR często zawierają pewne „anomalie”, gdzie konkretne pozycje są zwiększane lub zmniejszane, aby obejść pewne problemy, które pojawiłyby się przy kontynuowaniu polityki z poprzedniego roku, lub „policy riders”, gdzie pewne ograniczenia finansowania są określone w celu dyktowania polityki. Mówiąc potocznie, „czysty CR” nie zawiera policy riders lub politycznie motywowanych zmian w poziomach finansowania.

Jak często Kongres uchwala CRs?

Kongres często uchwala CRs, gdy ustawodawcy nie są w stanie porozumieć się w sprawie środków przed terminem, a czasami wiele CRs są niezbędne do finansowania rządu na cały rok fiskalny. Kongres czasami korzysta z CR podczas prezydenckich lat przejściowych. W roku budżetowym 2001, na przykład, seria intensywnych negocjacji kongresowych prowadzących do wyborów w 2000 roku doprowadziła do serii 10 jednodniowych poprawek. W sumie, Kongres sfinansował pierwsze trzy miesiące tego roku fiskalnego za pomocą 21 ustawowych rezolucji.

Nic dziwnego, że CR są ostatnio dość powszechne i zostały wykorzystane do całkowitego sfinansowania rządu w roku budżetowym 2011, kiedy to uchwalono osiem CR, oraz w roku budżetowym 2013, kiedy to uchwalono dwie CR. W latach budżetowych 2012, 2014, 2015, 2016 i 2020, CR były wykorzystywane do finansowania rządu przez około jedną czwartą każdego roku. Negocjacje w sprawie finansowania w roku budżetowym 2017 wymagały trzech CR przed przyjęciem ustawy omnibus w maju 2017 r., a negocjacje w sprawie finansowania w roku budżetowym 2018 wymagały pięciu CR przed przyjęciem omnibus w marcu 2018 r. W roku budżetowym 2019 w przypadku siedmiu z 12 ustaw o środkach przez ponad jedną trzecią roku stosowano CR przed uchwaleniem omnibusa w lutym 2019 r., podczas gdy pozostałe pięć ustaw o środkach zostało sfinansowanych przed rozpoczęciem roku budżetowego. Ostatnim rokiem, w którym całoroczna ustawa o środkach przeszła przed rozpoczęciem roku fiskalnego i żadne CR nie były konieczne, był rok budżetowy 1997.

Jakie są wady korzystania z CRs?

Rozwiązania kontynuacyjne mają kilka negatywnych skutków dla ogólnej wydajności budżetu. CRs zazwyczaj kontynuują finansowanie na poziomie z poprzedniego roku, nie biorąc pod uwagę zmieniających się potrzeb polityki lub wartości każdego programu w ramach agencji. Użycie rezolucji o kontynuacji marnuje setki godzin starannego rozważania i oceny programów, które są włączone do przedłożenia budżetu każdej agencji. Na przykład, roczny budżet Prezydenta proponuje listę eliminacji i redukcji programów, które się dublują lub są nieefektywne; kontynuacja uchwały będzie kontynuowała finansowanie tych niechcianych programów. Wreszcie, stosowanie uchwał kontynuacyjnych zakłóca działalność w agencjach, utrudnia planowanie lub rozpoczynanie przyszłych projektów i kosztuje pracowników czas na korygowanie planów pracy za każdym razem, gdy zmienia się budżet.

Jak Kongres radzi sobie z finansowaniem?

Ale Kongres nie uchwalił jeszcze żadnej ustawy o środkach, Izba uchwaliła 10 z 12 ustaw o środkach. Senat nie podjął jeszcze żadnych działań w sprawie środków na rok budżetowy 2021. Izba i Senat będą musiały uzgodnić i uchwalić te same wersje ustaw, zanim zostaną one przedstawione prezydentowi do podpisu. Oczekuje się, że Kongres rozważy rezolucję o kontynuacji, która przedłuży finansowanie, w dużej mierze na obecnym poziomie, aby dać więcej czasu na uzupełnienie środków. Więcej informacji na temat statusu poszczególnych projektów ustaw można znaleźć na stronie Appropriations Watch: FY 2021.

Czym różni się shutdown od defaultu?

W shutdownie, rząd federalny tymczasowo przestaje płacić pracownikom i kontrahentom, którzy wykonują usługi rządowe, podczas gdy w defaultu lista stron, którym nie płaci jest znacznie szersza. W przypadku niewypłacalności, rząd przekracza ustawowy limit zadłużenia i nie jest w stanie spłacić niektórych swoich wierzycieli (lub innych zobowiązań). Bez wystarczającej ilości pieniędzy na zapłacenie rachunków, wszystkie płatności rządu federalnego są zagrożone – w tym wszystkie wydatki rządowe, płatności obowiązkowe, odsetki od naszych długów oraz płatności na rzecz posiadaczy obligacji Stanów Zjednoczonych. Podczas gdy zamknięcie rządu byłoby uciążliwe, niewypłacalność rządu mogłaby być katastrofalna w skutkach. Więcej na temat niewypłacalności, zobacz nasze Q&A: Everything You Should Know About the Debt Ceiling.)

Jak shutdown różni się od „sequestration” lub „sequester”?

Zamknięcie rządu zamyka nieistotne operacje rządowe z powodu braku funduszy, podczas gdy sekwestr lub sekwestracja jest skrótem dla redukcji w uznaniowych limitach wydatków, które ograniczają całkowitą kwotę finansowania dla corocznie zatwierdzanych programów.

Pierwszy przykład sekwestru został zawarty w ustawie Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act z 1985 roku. Najnowsza wersja sekwestracji, produkt Ustawy o Kontroli Budżetowej (BCA) z 2011 roku, rozwiązała negocjacje w sprawie pułapu zadłużenia w 2011 roku. Zmniejszenia Deficytu („Super Komitet”), który miał określić redukcję deficytu o co najmniej 1,5 biliona dolarów w ciągu 10 lat i uruchomić sekwestr, jeśli nie określi co najmniej 1,2 biliona dolarów. Niepowodzenie Superkomitetu spowodowało sekwestrację, w wyniku której automatycznie obniżono limity wydatków uznaniowych zarówno na obronę, jak i na cele nieobronne. Kongres nigdy nie pozwolił na wejście w życie pełnego sekwestru, uchwalając częściowe złagodzenie sekwestru w 2013 i 2015 r., a w 2018 i 2019 r. więcej niż w pełni odwracając sekwestr. Jeśli ustawy o środkach naruszą zwiększone limity wydatków, wtedy zostaną uruchomione cięcia w całym budżecie.

Więcej informacji można znaleźć na stronie:

• Committee for a Responsible Federal Budget – Appropriations Watch: FY 2021
• Committee for a Responsible Federal Budget – What Happens in a Partial Government Shutdown?
• Congressional Budget Office – The Effects of the Partial Shutdown Ending in January 2019
• Congressional Research Service – Federal Funding Gaps: A Brief Overview
• Congressional Research Service – The FY2014 Government Shutdown: Economic Effects
• Congressional Research Service – Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, i skutki
• Government Accountability Office – Uncertainty Limited Management Options and Increased Workload in Selected Agencies
• Office of Management and Budget – Agency Contingency Plans
• Office of Management and Budget of Management and Budget – Impacts and Costs of the October 2013 Federal Government Shutdown
• Office of Management and Budget – Planning for Agency Operations During a Potential Lapse in Appropriation
• Roy T. Meyers – Late Appropriations and Government Shutdowns: Frequencies, Causes, Consequences, and Remedies
• Senate Homeland Security and Governmental Affairs Permanent Subcommittee on Investigations – The True Cost of Government Shutdowns

.