Het nieuwe fiscale jaar (FY) begint op 1 oktober 2020, en het Congres heeft tot nu toe geen van de 12 kredietwetsvoorstellen aangenomen waarin het niveau van de discretionaire uitgaven wordt vastgesteld. Wetgevers hebben tot middernacht op de laatste dag van het fiscale jaar – 30 september – om wetgeving aan te nemen voor de financiering van de programma’s die onder het kredietproces vallen, anders wordt de regering stilgelegd. Waarschijnlijk zal een permanente resolutie worden overwogen om de wetgevers meer tijd te geven om het werk aan de uitgavenwetten af te ronden. Een shutdown in FY 2021 zou alle federale activiteiten treffen die worden gedekt door discretionaire kredieten, in tegenstelling tot de meest recente shutdown in FY 2019 die eind 2018 begon en zich uitstrekte tot begin 2019 en die departementen en agentschappen trof die werden gedekt door de zeven kredietwetsvoorstellen die het Congres nog niet had vastgesteld.
- Wat is een shutdown van de overheid?
- Welke diensten worden beïnvloed in een shutdown en hoe?
- Bereidt de overheid zich voor op een shutdown?
- Hoe zouden federale werknemers worden getroffen?
- Hoe en waarom gaan verplichte programma’s door tijdens een shutdown?
- Hoe vaak is de overheid al stilgelegd?
- Bespaart een shutdown geld?
- Hoe kan het Congres een shutdown voorkomen?
- Wat is een Continuing Resolution (CR)?
- Hoe vaak neemt het Congres CRs aan?
- Wat zijn de nadelen van het gebruik van CRs?
- Hoe gaat het Congres om met de financiering?
- Wat is het verschil tussen een shutdown en een default?
- Wat is het verschil tussen een shutdown en “sequestration” of “sequester”?
- Meer informatie
Wat is een shutdown?
Veel federale overheidsinstanties en -programma’s zijn afhankelijk van de jaarlijks door het Congres goedgekeurde financieringskredieten. Elk jaar moet het Congres de begrotingswetgeving voor het volgende fiscale jaar goedkeuren en de president moet deze ondertekenen. Deze wetgeving bestaat uit 12 wetsvoorstellen, één voor elk subcomité voor kredieten. Het Congres heeft nog geen van de 12 wetsvoorstellen voor FY 2021 goedgekeurd die samen de begroting voor discretionaire uitgaven vormen. In een “shutdown” moeten federale agentschappen alle niet-essentiële discretionaire functies stopzetten tot nieuwe financieringswetgeving is goedgekeurd en in wet is omgezet.
Welke diensten worden getroffen door een shutdown en hoe?
Elke federale instantie ontwikkelt haar eigen shutdown-plan, volgens de richtlijnen van eerdere shutdowns en gecoördineerd door het Office of Management and Budget (OMB). In het plan wordt aangegeven welke overheidsactiviteiten niet mogen worden voortgezet totdat de kredieten zijn hersteld, waardoor verlof moet worden aangevraagd en veel activiteiten van instanties moeten worden stopgezet. Essentiële diensten – waarvan vele verband houden met de openbare veiligheid – blijven functioneren, waarbij de betalingen pas worden verricht wanneer de kredieten zijn vastgesteld. Bij eerdere sluitingen behoorden grensbewaking, medische zorg in ziekenhuizen, luchtverkeersleiding, rechtshandhaving en onderhoud van het elektriciteitsnet tot de diensten die als essentieel werden geclassificeerd, terwijl ook een deel van het wetgevend en justitieel personeel grotendeels werd beschermd. Verplichte uitgaven die niet aan jaarlijkse kredieten onderworpen zijn, zoals voor sociale zekerheid, Medicare en Medicaid, worden ook voortgezet. Andere voorbeelden van activiteiten die doorgaan zijn die welke worden gefinancierd door permanente gebruikersvergoedingen die niet onderhevig zijn aan kredieten, zoals immigratiediensten die worden gefinancierd door visumvergoedingen.
Hoewel veel programma’s zijn vrijgesteld, zal het publiek de impact van een shutdown waarschijnlijk nog steeds op een aantal manieren voelen. Bijvoorbeeld, in een volledige shutdown:
- Sociale zekerheid en Medicare: Cheques worden uitgestuurd, maar de verificatie van de uitkeringen en de uitgifte van kaarten zouden worden stopgezet. Hoewel het onwaarschijnlijk is dat dit opnieuw gebeurt, werden tijdens de shutdown van 1995-1996 elke dag van de shutdown meer dan 10.000 Medicare-aanvragers tijdelijk afgewezen.
- Milieu- en voedselinspectie: In 2013 stopte het Environmental Protection Agency (EPA) inspecties voor 1.200 verschillende sites die gevaarlijk afval, drinkwater en chemische faciliteiten omvatten, en de Food and Drug Administration (FDA) vertraagde bijna 900 inspecties. Tijdens de shutdown van 2018-2019 herstelde de FDA enkele weken na het financieringsverval enkele voedselinspecties voor producten die als risicovol werden beschouwd.
- Nationale parken: Tijdens de shutdown van 2013 heeft de National Park Service miljoenen bezoekers weggestuurd naar meer dan 400 parken, nationale monumenten en andere sites. De National Park Service schatte dat de shutdown leidde tot meer dan $ 500 miljoen aan verloren bezoekersuitgaven in het hele land. Veel parken bleven open tijdens de shutdown van 2018-2019, hoewel er geen bezoekersdiensten werden verleend en op veel sites in het hele land schade en ophoping van afval werden gemeld.
- Vliegreizen: Tijdens de shutdown van 2018-2019 kwam het luchtverkeer onder druk te staan doordat luchtverkeersleiders en agenten van de Transportation Security Administration (TSA) zonder loon werkten. Reizigers werden geconfronteerd met langere rijen omdat sommige TSA-agenten zich niet meldden om te werken en veiligheidscontroleposten werden gesloten, terwijl de afwezigheid van 10 luchtverkeersleiders het reizen tijdelijk stillegde op LaGuardia Airport en vertragingen veroorzaakte op verschillende grote luchthavens.
- Gezondheidszorg en Human Services: De National Institutes of Health (NIH) zouden worden verhinderd om nieuwe patiënten toe te laten of subsidieaanvragen te verwerken. In 2013 werden staten gedwongen om het geld voor formulesubsidieprogramma’s zoals Temporary Assistance for Needy Families (TANF, soms omschreven als “cash welfare”) voor te schieten.
- Internal Revenue Service (IRS): In het geval van een shutdown, zou de IRS niet in staat zijn om zijn normale dienst van het verifiëren van inkomen en socialezekerheidsnummers te leveren. In 2013 vertraagde een achterstand van 1,2 miljoen van dergelijke verzoeken de goedkeuring van hypotheken en andere leningen en werden ook miljarden dollars aan belastingterugbetalingen uitgesteld. Ten minste 26.000 verloven IRS-werknemers werden teruggeroepen om te werken tijdens de shutdown van 2018-2019 ter voorbereiding op het belastingseizoen, maar 14.000 kwamen niet opdagen om te werken zonder loon.
- Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP): Hoewel de financiering van het SNAP-programma verplicht is, kan het vermogen om “voedselbonnen” uitkeringen te versturen worden beïnvloed door een shutdown, omdat voortdurende resoluties het ministerie van Landbouw (USDA) over het algemeen alleen hebben gemachtigd om uitkeringen te versturen gedurende 30 dagen nadat een shutdown begint. Tijdens de shutdown van 2018-2019 heeft de USDA de SNAP-uitkeringen van februari vervroegd uitbetaald op 20 januari, net voordat het venster van 30 dagen eindigde, maar het zou niet in staat zijn geweest om de uitkeringen van maart uit te betalen als de shutdown was voortgezet. Bovendien zijn winkels tijdens elke shutdown niet in staat om hun Electronic Benefit Transfer (EBT) -kaartlicenties te vernieuwen, dus degenen van wie de licenties verlopen, zouden geen SNAP-voordelen kunnen accepteren tijdens een shutdown.
Bereidt de overheid zich voor op een shutdown?
OMB houdt een lijst bij van de verschillende noodplannen die federale agentschappen zullen volgen tijdens een shutdown. De meeste zijn in de afgelopen twee jaar bijgewerkt, maar sommige zijn niet meer bijgewerkt sinds een vorige shutdowndreiging eind 2015.
Hoe zouden federale werknemers worden getroffen?
Een volledige shutdown zou uitgebreider zijn dan de gedeeltelijke shutdown die in december 2018 begon toen het Congres 5 van de 12 kredietwetsvoorstellen had goedgekeurd. Een volledige shutdown zou waarschijnlijk vergelijkbaar zijn met recente shutdowns in 2013 en begin 2018, toen ongeveer 850.000 van de 2,1 miljoen niet-postale federale werknemers furlougged waren. In 2013 werden de meeste van de 350.000 civiele werknemers van het ministerie van Defensie binnen een week weer aan het werk geroepen. Furloughed-werknemers mogen niet werken en ontvangen geen looncheques, maar krijgen gegarandeerd achterstallig loon als gevolg van wetgeving die in januari 2019 is aangenomen. Federale aannemers hebben historisch gezien geen achterstallig loon ontvangen.
Aan het begin van de gedeeltelijke shutdown van 2018-2019 waren naar schatting 380.000 werknemers furloughed, een kleiner aantal dan gebruikelijk omdat grote federale werkgevers zoals het ministerie van Veteranenzaken en het ministerie van Defensie al waren gefinancierd. Nog eens 420.000 werknemers meldden zich om te werken, maar ontvingen geen loon totdat de shutdown eindigde. Naarmate de shutdown van 2018-2019 voortduurde riepen departementen en agentschappen, zoals de IRS en het ministerie van Buitenlandse Zaken, een toenemend aantal werknemers terug.
Hoe en waarom gaan verplichte programma’s door tijdens een shutdown?
Waar discretionaire uitgaven elk jaar moeten worden toegewezen, worden verplichte uitgaven ofwel voor meerjarige periodes ofwel permanent goedgekeurd. De verplichte uitgaven gaan dus in het algemeen gewoon door tijdens een shutdown. Sommige diensten in verband met verplichte programma’s kunnen echter worden verminderd als de financiering ervan een discretionaire component heeft. Tijdens de sluitingen van 1996 en 2013, bijvoorbeeld, bleven de socialezekerheidscheques uitbetaald worden. Personeel dat zich bezighield met nieuwe inschrijvingen en andere diensten, zoals adreswijzigingen of de behandeling van aanvragen voor nieuwe socialezekerheidskaarten, werd in 1996 echter aanvankelijk op non-actief gesteld. In 2013 werden bepaalde activiteiten stopgezet, waaronder het verifiëren van uitkeringen en het verstrekken van nieuwe en vervangende kaarten, maar de verwerking van uitkeringsaanvragen of adreswijzigingen ging door. Tijdens de shutdown van 2018-2019 moest het ministerie van Landbouw vertrouwen op een speciale autoriteit die in de vorige CR was opgenomen om hen in staat te stellen SNAP-voordelen te blijven verstrekken.
Hoe vaak is de overheid stilgelegd?
Sinds het Congres het moderne begrotingsproces in 1976 introduceerde, zijn er 20 “financieringsgaten” geweest, waaronder de shutdown van 2018-2019 en die van januari 2018, toen er gedurende ten minste één dag geen middelen werden toegewezen. (De urenlange onderbreking van de kredieten in februari 2018, hoewel soms gekarakteriseerd als een shutdown, heeft niet geleid tot het verlof van federale werknemers). Vóór 1980 werd de regering echter niet stilgelegd, maar werden de normale werkzaamheden voortgezet tijdens zes financieringstekorten. Sinds 1981 zijn er tien “funding gaps” van drie dagen of minder geweest, meestal tijdens een weekend waarin de overheidsactiviteiten slechts minimaal werden beïnvloed.
Er zijn nu vier “echte” shutdowns geweest waarbij de activiteiten meer dan één werkdag werden beïnvloed. De eerste twee vonden plaats in de winter van 1995-1996, toen president Bill Clinton en het Republikeinse Congres het niet eens konden worden over de hoogte van de uitgaven en de overheid twee keer, in totaal 26 dagen, werd stilgelegd. De derde keer was in 2013, toen een impasse tussen het Huis en de Senaat over de financiering van de Affordable Care Act (ACA) resulteerde in een 16-daagse shutdown. De vierde shutdown, die begon in december 2018 en voortduurde tot in januari 2019, draaide om een geschil over de financiering van de grensmuur en was met 35 dagen de langstdurende shutdown.
Levert een shutdown van de overheid geld op?
Hoewel de schattingen sterk uiteenlopen, blijkt dat shutdowns om een aantal redenen eerder geld kosten dan besparen. Ten eerste zijn er reële kosten verbonden aan het opstellen van noodplannen. Bovendien worden veel gebruikersvergoedingen en andere heffingen tijdens een shutdown niet geïnd en nemen federale aannemers soms premies op in hun offertes om rekening te houden met de onzekerheid over de betaling. Veel federale werknemers moeten tijdens een shutdown noodgedwongen inactief zijn, maar zij hebben in het verleden wel achterstallig loon ontvangen en krijgen dat nu gegarandeerd, waardoor veel van die potentiële besparingen teniet worden gedaan. Uit officiële schattingen van de OMB over de shutdown van 2013 bleek dat 2,5 miljard dollar aan salaris en uitkeringen is betaald aan werknemers die tijdens de shutdown niet hebben gewerkt, evenals ongeveer 10 miljoen dollar aan boeterente en gederfde leges.
Shutdowns brengen ook kosten voor de economie met zich mee. Het Congressional Budget Office (CBO) schatte dat de shutdown van 2018-2019 het bruto binnenlands product (bbp) met in totaal $ 11 miljard heeft verminderd, inclusief $ 3 miljard die nooit zal worden teruggewonnen. Bovenop dat effect merkt CBO op dat langere shutdowns een negatieve invloed hebben op investeringen en aanwervingsbeslissingen van de particuliere sector, omdat bedrijven geen federale vergunningen en certificeringen kunnen krijgen of geen toegang hebben tot federale leningen. Uit een rapport van de Senaat uit 2019 bleek dat de drie shutdowns van de overheid in 2013, 2018 en 2019 de belastingbetaler bijna 4 miljard dollar hebben gekost.
Hoe kan het Congres een shutdown voorkomen?
Er zijn in wezen twee manieren om een shutdown van de overheid te voorkomen – door kredieten goed te keuren of een voortdurende resolutie (zie de vraag over “Wat is een voortdurende resolutie?”). Theoretisch worden de kredietcomités van het Huis en de Senaat geacht 12 verschillende kredietwetsvoorstellen goed te keuren die zijn opgesplitst naar onderwerp en gebaseerd op de financieringsniveaus die in een begrotingsresolutie zijn toegewezen. Vaak worden deze wetsvoorstellen gecombineerd tot grotere “omnibus”- of “minibus”-wetgeving
Om een shutdown te voorkomen, moet het Congres alle 12 kredietwetsvoorstellen door beide kamers krijgen en ze vóór 1 oktober door de president laten ondertekenen. Dit kan gebeuren door elk wetsvoorstel afzonderlijk goed te keuren of door ze samen te voegen in een omnibus of minibus. Het Congres zal zich waarschijnlijk binnenkort buigen over een “continuing resolution”, waarbij de huidige financieringsniveaus voor een bepaalde periode worden verlengd tot en met FY 2021. Voor meer informatie over de status van specifieke kredietwetsvoorstellen, zie Appropriations Watch: FY 2021.
Wat is een “Continuing Resolution” (CR)?
Een “Continuing Resolution” zorgt voor tijdelijke financiering van de overheid bij gebrek aan volledige kredietwetsvoorstellen, vaak door de financieringsniveaus van het voorgaande jaar te handhaven. Traditioneel worden CR’s gebruikt om wetgevers een korte periode de tijd te geven hun werk aan de resterende kredietwetsvoorstellen af te ronden en tegelijkertijd de regering open te houden. CRs soms van toepassing op slechts een paar categorieën van de uitgaven, maar ze kunnen ook worden gebruikt om alle discretionaire functies te financieren en kan worden gebruikt voor een heel jaar.
CRs verschillen van de normale krediet facturen in dat zij vaak “voort te zetten” financiering toewijzingen van eerdere wetsvoorstellen op het tarief van het voorgaande jaar of door middel van een formule op basis van het tarief van het voorgaande jaar. Zelfs wanneer het totale financieringsniveau verschilt, hebben de wetgevers vaak gewoon alle rekeningen verhoogd met een procentuele verandering in de uitgaven in plaats van individuele beslissingen te nemen over de uitgavenrekeningen. De CR’s bevatten echter vaak bepaalde “anomalieën”, waarbij specifieke posten worden verhoogd of verlaagd om problemen te omzeilen die zouden ontstaan bij voortzetting van het beleid van het voorgaande jaar, of “policy riders”, waarbij bepaalde financieringsbeperkingen worden gespecificeerd om beleid te dicteren. In de volksmond bevat een “clean CR” geen policy riders of politiek gemotiveerde wijzigingen in de financiering.
Hoe vaak neemt het Congres CR’s aan?
Het Congres neemt vaak CR’s aan als wetgevers het niet eens kunnen worden over kredieten voor een deadline, en soms zijn meerdere CR’s nodig om de overheid voor een heel fiscaal jaar te financieren. Ook tijdens presidentiële overgangsjaren maakt het Congres soms gebruik van CRs. In het begrotingsjaar 2001 bijvoorbeeld leidde een reeks intensieve onderhandelingen in het Congres in de aanloop naar de verkiezingen van 2000 tot een reeks van 10 eendagskortingen. In totaal financierde het Congres de eerste drie maanden van dat fiscale jaar met 21 voortdurende resoluties.
Het is geen verrassing dat deze resoluties de laatste tijd vrij vaak voorkomen en werden gebruikt om de regering volledig te financieren in 2011, toen acht resoluties werden goedgekeurd, en in 2013, toen twee resoluties werden goedgekeurd. In de begrotingsjaren 2012, 2014, 2015, 2016 en 2020 werd elk jaar ongeveer een kwart van de overheidsbegroting gefinancierd met vastleggingskredieten. Voor de onderhandelingen over de financiering van begrotingsjaar 2017 waren er drie nationale hervormingen nodig voordat in mei 2017 een omnibuskredietwet werd goedgekeurd, en voor de onderhandelingen over begrotingsjaar 2018 waren er vijf nationale hervormingen nodig voordat in maart 2018 een omnibuskredietwet werd goedgekeurd. In BJ 2019 werd voor zeven van de twaalf kredietwetten een CR gebruikt voor meer dan een derde van het jaar vóór de goedkeuring van een omnibus in februari 2019, terwijl de resterende vijf kredietwetten werden gefinancierd vóór het begin van het begrotingsjaar. Het meest recente jaar waarin een kredietwet voor het hele jaar werd goedgekeurd voordat het begrotingsjaar begon en er geen CRs nodig waren, was FY 1997.
Wat zijn de nadelen van het gebruik van CRs?
Continerende resoluties hebben verschillende negatieve gevolgen voor de algehele efficiëntie van de begroting. CRs zetten gewoonlijk de financiering voort op het niveau van het afgelopen jaar zonder rekening te houden met veranderende beleidsbehoeften of de waarde van elk programma binnen een agentschap. Door gebruik te maken van een doorlopende resolutie gaan honderden uren verloren aan zorgvuldige overwegingen en programma-evaluaties die in de door elk agentschap ingediende begroting zijn verwerkt. In de jaarlijkse begroting van de president wordt bijvoorbeeld een lijst voorgesteld van programma’s die elkaar overlappen of ondoeltreffend zijn, te schrappen of in te krimpen; met een aanhoudende resolutie zullen deze ongewenste programma’s gefinancierd blijven worden. Ten slotte verstoort het gebruik van permanente resoluties de activiteiten binnen de agentschappen, maakt het moeilijk om toekomstige projecten te plannen of te starten, en kost het het personeel tijd om werkplannen te herzien telkens als de begroting verandert.
Hoe pakt het Congres de financiering aan?
Hoewel het Congres nog geen kredietwetsvoorstellen heeft goedgekeurd, heeft het Huis 10 van de 12 kredietwetsvoorstellen goedgekeurd. De Senaat heeft nog geen actie ondernomen met betrekking tot de kredieten voor FY 2021. Het Huis en de Senaat zouden het eens moeten worden over dezelfde versies van de wetsvoorstellen en deze moeten goedkeuren voordat ze ter ondertekening aan de president worden voorgelegd. Verwacht wordt dat het Congres een resolutie zal overwegen om de financiering grotendeels op het huidige niveau te handhaven, zodat er meer tijd is om de kredieten af te ronden. Voor meer informatie over de status van specifieke kredietwetsvoorstellen, zie Appropriations Watch: FY 2021.
Waarin verschilt een shutdown van een default?
In een shutdown stopt de federale overheid tijdelijk met het betalen van werknemers en aannemers die overheidsdiensten uitvoeren, terwijl in een default de lijst van partijen die niet betaald worden veel breder is. Bij wanbetaling overschrijdt de overheid de wettelijke schuldlimiet en kan zij sommige van haar schuldeisers (of andere verplichtingen) niet betalen. Zonder voldoende geld om de rekeningen te betalen, komen alle betalingen van de federale overheid in het gedrang – inclusief alle overheidsuitgaven, verplichte betalingen, rente op onze schulden en betalingen aan Amerikaanse obligatiehouders. Een shutdown van de overheid zou ontwrichtend zijn, maar het in gebreke blijven van de overheid kan rampzalig zijn. Voor meer informatie over een wanbetaling, zie onze V&A: Alles wat u moet weten over het schuldenplafond.)
Hoe verschilt een shutdown van “sequestration” of “sequester”?
Een shutdown sluit niet-essentiële overheidsactiviteiten wegens een gebrek aan financiering, terwijl een sequester of sekwestratie een verkorte aanduiding is voor de verlaging van discretionaire uitgavenplafonds die de totale financiering voor jaarlijks toegekende programma’s beperken.
Het eerste voorbeeld van sekwestratie werd opgenomen in de Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act van 1985. De meest recente versie van sequestratie, een product van de Budget Control Act (BCA) van 2011, was het resultaat van de onderhandelingen over het schuldplafond in 2011. De BCA riep een Joint Select Committee on Deficit Reduction (het “Super Committee”) in het leven om het tekort over een periode van tien jaar met ten minste 1,5 biljoen dollar terug te dringen, en stelde de sequester in werking als het niet ten minste 1,2 biljoen dollar zou vinden. Het falen van het Super Committee heeft de sequestratie in gang gezet, waardoor de maxima voor discretionaire uitgaven automatisch werden verlaagd, zowel voor defensie als voor niet-defensie. Het Congres heeft de volledige sequester nooit laten ingaan: in 2013 en 2015 werd de sequester gedeeltelijk opgeheven en in 2018 en 2019 werd de sequester meer dan volledig teruggedraaid. Als in de kredietwetsvoorstellen de verhoogde uitgavenplafonds worden overschreden, wordt over de hele linie bezuinigd.
Voor meer informatie, zie het volgende:
- Committee for a Responsible Federal Budget – Appropriations Watch: FY 2021
- Committee for a Responsible Federal Budget – What Happens in a Partial Government Shutdown?
- Congressional Budget Office – The Effects of the Partial Shutdown Ending in January 2019
- Congressional Research Service – Federal Funding Gaps: A Brief Overview
- Congressional Research Service – The FY2014 Government Shutdown: Economic Effects
- Congressional Research Service – Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects
- Government Accountability Office – Uncertainty Limited Management Options and Increased Workload in Selected Agencies
- Office of Management and Budget – Agency Contingency Plans
- Office of Management and Budget – Impacts and Costs of the October 2013 Federal Government Shutdown
- Office of Management and Budget – Planning for Agency Operations During a Potential Lapse in Appropriation
- Roy T. Meyers – Late Appropriations and Government Shutdowns: Frequencies, Causes, Consequences, and Remedies
- Senate Homeland Security and Governmental Affairs Permanent Subcommittee on Investigations – The True Cost of Government Shutdowns