Wanneer prijzen onder het natuurlijke niveau worden gehouden, verlaten middelen zoals talent en investeerderskapitaal een bedrijfstak om elders een beter rendement te zoeken. Dit betekent dat er minder wordt ontdekt en geïnnoveerd en dat er minder nieuwe geneesmiddelen beschikbaar komen voor de consument. Vaak vindt deze verandering op lange termijn plaats ¾ langer dan de ambtstermijn van een beleidsmaker. Het is dus van vitaal belang beleidsmakers te herinneren aan de gevolgen van prijsbeheersing wanneer deze als overheidsbeleid wordt voorgesteld.
Het bepalen van marktprijzen door de dynamische interactie van vraag en aanbod is de basisbouwsteen van de economie. De voorkeur van de consument voor een produkt bepaalt hoeveel hij ervan zal kopen tegen een gegeven prijs. Consumenten zullen meer van een product kopen naarmate de prijs ervan daalt, als alle andere factoren gelijk blijven. Ondernemingen besluiten op hun beurt hoeveel zij bereid zijn te leveren tegen verschillende prijzen. In het algemeen geldt dat wanneer consumenten bereid blijken hogere prijzen voor een product te betalen, meer fabrikanten zullen trachten het product te vervaardigen, hun productiecapaciteit zullen opvoeren en onderzoek zullen verrichten om het product te verbeteren. Hogere verwachte prijzen leiden dus tot een groter aanbod van goederen. Deze dynamische wisselwerking leidt tot een evenwichtsprijs op de markt; wanneer kopers en verkopers vrijelijk transacties verrichten, leidt de resulterende prijs ertoe dat de door de consumenten gevraagde hoeveelheid precies gelijk is aan het door de verkopers geproduceerde aanbod.
Maar wanneer de overheid een prijscontrole invoert, bepaalt zij de marktprijs van een produkt en dwingt zij alle, of een groot percentage, transacties tegen die prijs te verrichten in plaats van tegen de evenwichtsprijs die door de wisselwerking tussen vraag en aanbod tot stand komt. Aangezien vraag en aanbod voortdurend veranderen als reactie op smaken en kosten, maar de overheidsprijs slechts na een langdurig politiek proces zal veranderen, zal de overheidsprijs in feite nooit een evenwichtsprijs zijn. Dit betekent dat de overheidsprijs ofwel te hoog ofwel te laag zal zijn.
Wanneer de prijs te hoog is, is er een te grote hoeveelheid van het product te koop in vergelijking met wat de mensen willen. Dit is de situatie bij veel landbouwprogramma’s in de VS en Europa; de overheid koopt, in een poging het landbouwinkomen te verhogen, de produkten die de consumenten niet willen hebben. Dit zet de boeren er op hun beurt toe aan meer koeien te houden en meer land om te zetten in weiland of akkerland. De hogere prijzen weerhouden de consumenten er echter van landbouwproducten te kopen, waardoor een aanbodoverschot ontstaat (b.v. een “boterberg”). De overheid verergert deze situatie door de overtollige oogst tegen de vastgestelde prijs te blijven kopen.
Ernstige problemen ontstaan ook wanneer de overheid prijzen vaststelt die onder het evenwichtsniveau liggen. De consumenten willen dan meer van het product dan de producenten beschikbaar hebben. Toen de federale overheid in de jaren zeventig de prijsstijgingen van benzine aan banden legde, vormden zich lange rijen voor benzinestations en kregen alleen automobilisten die lang in de rij stonden de schaarse benzine.
In beide gevallen van prijsbeheersing door de overheid leidt dit tot een ernstig welvaartsverlies omdat er niet genoeg van het goed wordt verkocht. De gemiste kans om zowel producenten- als consumentensurplus te creëren uit deze verkopen staat bekend als “deadweight loss”, omdat het inkomen voor altijd verloren gaat. Een kunstmatig hoge prijs leidt niet alleen tot doodgewichtsverlies, maar draagt ook winsten over van consumenten naar producenten; deze winsten worden vaak verspild omdat producenten ze besteden aan lobbyen en andere beïnvloedingsactiviteiten om de gereguleerde prijs te handhaven. In het geval van een lage prijs dragen de producenten winsten over aan de consumenten. Doordat de consumenten concurreren om een beperkte hoeveelheid van het gecontroleerde product, kunnen zij evenveel verspillen als zij winnen door het product tegen een lage prijs te krijgen. Zo hebben de mensen die in de jaren zeventig in de rij voor de benzineprijzen stonden te wachten waarschijnlijk evenveel kosten gemaakt door de tijd die zij verloren in de rij, als zij bespaarden door de prijscontrole op benzine. (Onderzoekers Robert Deacon en Job Sonstelie hebben zelfs betoogd dat de wachtrijen de consumenten meer kostten dan zij bespaarden door de gecontroleerde benzineprijzen). De kunstmatig lage prijzen schaadden dus niet alleen de producenten, maar ook de consumenten.
PRIJSBEPERKINGEN EN HISTORIE
De overheid wint aan gunst bij kiezers en kiezers wanneer zij de prijs van populaire goederen verlaagt. De overheid wint ook bij lobbyisten en bedrijven wanneer zij de prijzen verhoogt om de gezondheid van de industrie te bevorderen. Gezien deze voordelen voor beleidsmakers hoeft het ons niet te verbazen dat prijsbeheersing veel voorkomt in de geschiedenis van westerse economieën.
De vroeg twintigste-eeuwse econoom Henry Bourne documenteerde de effecten van prijsbeheersing in Frankrijk in de jaren na de Franse Revolutie, toen de inwoners van de steden moeite hadden om graan te kopen. De graantekorten waren niet te wijten aan landbouwproblemen; Bourne merkte op dat Frankrijk in 1793 een welvarende landbouwnatie was die in staat was zichzelf te voeden. In plaats daarvan was de dreiging van hongersnood te wijten aan interne aankoop- en distributieproblemen die door de regering waren veroorzaakt. Agenten van de stad Parijs, het leger en de regering concurreerden met elkaar bij de aankoop van graan. Hierdoor ontstonden plaatselijke tekorten, die er tot dan toe niet waren geweest, en ontstond sociale onrust.
Om het publiek te sussen besloot de stad Parijs meel te subsidiëren. Dit zette bakkers uit naburige steden ertoe aan naar Parijs te reizen om meel te kopen, waardoor nog meer tekorten in de stad ontstonden.
De Franse Conventie, die de natie in die tijd bestuurde, probeerde het probleem aan te pakken door maximumprijzen voor graan vast te stellen en de boeren op te dragen het aan de lokale markten te leveren. Zoals te verwachten viel, werkten de boeren niet mee aan de nieuwe wet. De markten raakten leeg van graan; er ontstonden nog meer tekorten; de officiële tellingen van de graanvoorraden slaagden er niet in de voorraden te vinden en bij te houden; de onlusten in de steden hielden aan.
De Conventie nam later in 1793 nog een wet aan die de maximumprijzen uitbreidde tot andere essentiële voorraden. Deze prijscontroles, in combinatie met vordering door de regering en corruptie, veroorzaakten chaos in de Franse economie. Handelaren reageerden door de kwaliteit van hun goederen te verlagen en de zwarte markt bloeide op, merkte Bourne op. “Het was de eerlijke koopman die het slachtoffer werd van de wet. Zijn minder gewetensvolle kameraad weigerde te zwichten. De slager voegde bij het wegen van vlees meer restjes toe dan voorheen…andere winkeliers verkochten tweederangs goederen tegen het maximum ….. Het gewone volk klaagde dat zij perensap kochten in plaats van wijn, papaverolie in plaats van olijfolie, as in plaats van peper, en zetmeel in plaats van suiker.”
De vorige eeuw bood vele voorbeelden van door prijsbeheersing veroorzaakte economische problemen in communistisch Europa. De econoom David Tarr signaleerde enkele van deze problemen in zijn studie naar de distributie van in eigen land geproduceerde televisietoestellen in communistisch Polen. Omdat de Poolse regering de prijzen van televisietoestellen kunstmatig laag hield, was de vraag veel groter dan het aanbod en werden televisietoestellen schaars. Een consument die een televisie wilde, moest zich inschrijven op een wachtlijst. In de meeste gevallen moest de consument elke dag naar de winkel om zijn plaats op de lijst te behouden. Tarr berekende dat de maatschappelijke kosten van de wachtrij voor televisies tien keer zo hoog waren als het standaard buitenkanseffect en dat de kosten van de prijsbeheersing voor televisies voor de Poolse economie hoger waren dan de totale omzet van de industrie.
In de jaren tachtig reguleerde het ministerie van Financiën in Japan de makelaarskosten en verbood het bedrijven op die basis om klanten te concurreren. Zoals gedocumenteerd door de economen Kevin Hebner en Young Park, waren grote zakelijke klanten echter zeer belangrijk en lucratief voor de effectenhandelindustrie. De sector vond andere, mogelijk corrupte, manieren om te concurreren voor zakelijke klanten. Effectenfirma’s garandeerden zakelijke beleggers dat bepaalde fondsen een minimumrendement zouden behalen, waardoor de klant in feite werd terugbetaald als de belegging in waarde daalde. Effectenfirma’s financierden deze dure praktijk met winsten uit de door de overheid vastgestelde heffing voor makelaarsdiensten aan zowel kleine als grote klanten. De effectenfirma’s veranderden het prijscontrolesysteem in een transfersysteem dat middelen verplaatste van huishoudelijke spaarders naar grote bedrijfsbeleggers.
Als de overheid bedrijven verhindert te concurreren op prijs, zullen bedrijven concurreren op alle mogelijke dimensies die voor hen openstaan. In het tijdperk van de Amerikaanse luchtvaartregelgeving, toen de Civil Aeronautics Board de prijzen vaststelde, probeerden luchtvaartmaatschappijen klanten aan te trekken met voedsel, lege stoelen en de frequentie van de vluchten. Deze vorm van concurrentie kan even duur zijn als concurreren op prijs. Ondanks de hoge prijzen en de bescherming tegen nieuwkomers, concurreerden de gevestigde luchtvaartmaatschappijen hun huren weg en behaalden zij geen hoge winsten.
PRIJSBEPALINGEN VANDAAG
Ondanks deze zorgwekkende geschiedenis van prijscontroles, blijft de overheid de praktijk volgen. In sommige gevallen vermomt de overheid dit beleid met ingewikkelde prijsschema’s, maar het leidt nog steeds tot ernstige problemen voor producenten en consumenten.
Huurprijscontrole
Huurprijscontrole is een klassiek voorbeeld van de verstoringen die door prijscontrole worden veroorzaakt. Er bestaan verschillende vormen van huurprijscontrole, maar zij nemen alle de vorm aan van wettelijk opgelegde tarieven voor huurwoningen onder de marktprijs. De resultaten zijn goed gedocumenteerd en pervers. Ten eerste ontstaat er een tekort aan verhuureenheden omdat verhuurders minder geïnteresseerd zijn in het verhuren onder de marktprijs. In plaats daarvan kiezen de verhuurders ervoor zelf in de woningen te gaan wonen, ze aan familieleden te verhuren of ze te verkopen.
Dit tekort leidt tot een groot aantal daarmee samenhangende verstoringen. Aangezien er bijvoorbeeld een rij is van mensen die elk appartement willen huren en de verhuurders niet mogen discrimineren op basis van de prijs, zullen de verhuurders discrimineren op elk kenmerk dat zij willen. Verhuurders kunnen ook onder de tafel betalingen van huurders vragen of van huurders verlangen dat zij een eerste bedrag betalen om het huurcontract te ondertekenen. Bovendien worden verhuurders weinig gestimuleerd om appartementen te onderhouden; het is moeilijker om de kosten van verbeteringen terug te verdienen via de door de overheid vastgestelde prijs en tegelijkertijd is er een sterke vraag naar appartementen, ongeacht hun staat. Bijgevolg daalt de kwaliteit van het woningbestand en kan het gebied minder welvarende bewoners gaan aantrekken. Dit is nadelig voor de bedrijven in de buurt. De bouw van nieuwe woningen is minder rendabel als de overheid de huurprijzen controleert; er zullen dus minder investeerders komen en de economische ontwikkeling zal vertragen.
In 1990 nam de federale regering wetgeving aan waarin nieuwe prijsniveaus werden vastgesteld die de staatsoverheden zouden betalen voor geneesmiddelen die door Medicaid werden verstrekt. De regels varieerden van medicijn tot medicijn, maar in sommige gevallen mocht Medicaid niet meer betalen dan de laagste prijs die het medicijnbedrijf aan een andere klant in rekening bracht.
Een dergelijke regeling mag redelijk klinken, maar het verstoort de prikkels op de medicijnenmarkt. Medicaid gebruikt het bestaande netwerk van ketens en onafhankelijke apotheken voor de distributie van geneesmiddelen aan zijn leden, maar veel van deze organisaties hebben niet de schaalgrootte om goede prijzen te bedingen, noch de controle om de voorschrijvende arts te beïnvloeden. In deze omstandigheden krijgen zij normaal gesproken niet de laagste prijs op de markt; die gaat naar grote inkopers en HMO’s of anderen die “marktaandeel kunnen verplaatsen.”
Geconfronteerd met het feit dat zij Medicaid de laagste prijs moesten vragen die aan enige andere klant werd gegeven, verlaagden de farmaceutische bedrijven hun kortingen. De wetgeving resulteerde in een stijging van de uitgaven voor geneesmiddelen voor veel particuliere kopers, omdat geneesmiddelenfabrikanten probeerden de prijzen te verhogen voor de verkoop door de overheid.
MARKTFOUT
Eén van de redenen dat regeringen prijscontroles inroepen, is om ervoor te zorgen dat goederen en diensten tegen een ‘eerlijke’ prijs worden verkocht. In een situatie met talrijke goed geïnformeerde consumenten die van meerdere verkopers kopen die een reputatie van hoge of lage kwaliteit kunnen opbouwen, werkt de vrije markt goed. De marktprijs is “eerlijk” als gevolg van de concurrentie tussen innovatoren en tussen kopers. Het kan echter voorkomen dat nieuwkomers worden ontmoedigd of dat een of meer partijen over slechte informatie beschikken.
In dergelijke gevallen kan de overheid prijscontroles opleggen in een poging burgers te beschermen tegen uitbuiting. Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn wanneer patiënten geneesmiddelen moeten kiezen zonder de hulp van een arts. In zo’n geval zouden patiënten bescherming van de overheid nodig hebben tegen hoge prijzen voor het verkeerde medicijn. Ons moderne gezondheidszorgsysteem neemt deze zorg grotendeels weg door het gebruik van geïnformeerde artsen, apothekers en formulariumcommissies die invloed hebben op de keuze van geneesmiddelen.
Eerdere puriteinse gemeenschappen, beschreven in Hugh Rockoff’s boek Drastic Measures: A History of Wage and Price Controls in the United States, hebben gedetailleerde loon- en prijscontroles kort na het opleggen ervan in 1630 en 1633 opgegeven omdat ze niet effectief waren. Latere wetten tegen “buitensporige” prijzen waren vager en, volgens Rockoff, gericht op het voorkomen van “verkoop onder invloed van fraude, onwetendheid, of kortlopende monopolies … in plaats van het verlagen van de evenwichtsprijs in een bepaalde markt.” Zijn interpretatie is dat de puriteinen te maken hadden met onderontwikkelde koloniale markten en dus “niet konden vertrouwen op concurrentie om de prijzen te reguleren en de consument te beschermen.”
Een marktfalen, zoals een gebrek aan toetreding, kan worden verzacht met de juiste prijscontrole, althans in theorie. De moeilijkheid ligt in de uitvoering. Doorgaans is geen enkele entiteit goed genoeg geïnformeerd om de onvolkomenheid precies te kunnen vaststellen, de juiste prijs te kiezen om de situatie te corrigeren, en vervolgens te zorgen voor voortdurende aanpassing en handhaving.
Competitie is een beter instrument dan prijscontroles om de consument te beschermen; de puriteinen lijken dat te hebben ingezien en zijn geleidelijk gestopt met het gebruik ervan. Zoals Rockoff schrijft: “Men zou verwachten dat naarmate de markten groeiden en er een vlottere informatiestroom op gang kwam… de behoefte aan regelgeving zou zijn afgenomen. Dat lijkt inderdaad te zijn gebeurd.”
Meer gebruikelijk is dat regeringen de slechte effecten van prijsregulering proberen op te vangen met subsidies voor de ontmoedigde activiteit. In het geval van de farmaceutische industrie gaan deze subsidies naar onderzoek en ontwikkeling. Een subsidie zou de uitkomst van de vrije markt kunnen herstellen door de kosten van onderzoek te verlagen. Ook hier doet zich echter de moeilijkheid voor om de hoogte van de subsidie te kiezen, te beslissen of en hoe zij aan ondernemingen met winstoogmerk wordt toegekend, en inefficiënte lobbying en corruptie te vermijden. In de praktijk zijn dit zeer moeilijke kwesties om te beheren op een wijze die de consument ten goede komt.
PRIJSVERLAGING DOOR DE MARKT
De particuliere sector heeft verschillende succesvolle methoden gevonden om de door een koper betaalde prijs te verlagen. In de meeste gevallen kan de overheid soortgelijke technieken toepassen om een lage prijs te krijgen voor geneesmiddelen op recept zonder de concurrerende markt te verstoren.
De meest gebruikelijke aanpak is te profiteren van schaalgrootte. Een afnemer met een groot volume aan markttransacties kan een betere prijs bedingen door te dreigen met achterwaartse integratie of zijn activiteiten over te brengen naar een concurrerende leverancier (indien het product niet octrooibeschermd is). Bovendien levert een grote afnemer efficiëntieverbeteringen op voor de verkoper. Lagere transactiekosten (één factuur, één onderhandeling, één verzending), gegarandeerde volumes en schaalvoordelen leiden tot kostenbesparingen voor de leverancier die de beide partijen kunnen delen. De particuliere sector biedt talloze voorbeelden van deze aanpak; grote supermarktketens betalen bijvoorbeeld lagere prijzen voor verpakte goederen dan buurtwinkels vanwege grootschalige centrale inkoop.
Een iets subtieler punt van relevantie voor de farmaceutische industrie is dat een koper met een aanzienlijk volume vaak een nog lagere prijs kan krijgen door zijn leverancier te helpen zijn marktaandeel te vergroten. Verzekeringsorganisaties kunnen ermee instemmen artsen voor te lichten of aan te moedigen een bepaald geneesmiddel voor te schrijven. In ruil voor het veranderen van het marktaandeel in het netwerk van de leverancier, biedt de geneesmiddelenfabrikant de leverancier een lagere prijs aan.
Een afnemer kan expliciet concurrentie bevorderen waar die niet bestaat. Zo hebben verschillende grote ondernemingen in de regio Detroit onlangs een kleine, goedkope luchtvaartmaatschappij gefinancierd, Pro Air genaamd, die vanaf die luchthaven opereert. De luchthaven van Detroit wordt voor het overige gedomineerd door Northwest Airlines, die relatief hoge prijzen berekent door het gebrek aan concurrentie. General Motors, Masco, en Daimler-Chrysler betalen Pro Air elk een vast bedrag per maand in ruil voor een bepaald aantal vluchten voor hun werknemers. Dit geeft de startende luchtvaartmaatschappij stabiliteit en doet haar concurrenten beseffen dat zij niet uit de markt kan worden gedreven. Door de intrede en het voortbestaan van een goedkope concurrent van Northwest Airlines aan te moedigen, besparen de ondernemingen zowel op de vluchten die hun werknemers met Pro Air nemen, als op de prijsverlagingen die Northwest als reactie op de concurrentie doorvoert.
Een andere manier om via de markt lagere prijzen te verkrijgen, is dat een onafhankelijke organisatie informatie over de concurrerende alternatieven aan individuele kopers verstrekt. Met behulp van deze informatie kan een geïnformeerde consument nagaan welk produkt het best aan zijn behoeften voldoet en kan hij bij de aankoop van een ander produkt een korting eisen. Veel grote bedrijven hanteren deze aanpak met gezondheidsplannen voor werknemers; de werknemer kan kiezen uit een reeks goedgekeurde plannen en het bedrijf biedt beoordelingen of een scorekaart om werknemers te helpen de plannen te vergelijken. De ratings zorgen ervoor dat de plannen om klanten concurreren op prijs en kwaliteit.
CONCLUSIE
Het opleggen van prijscontroles op een goed functionerende, concurrerende markt schaadt de samenleving doordat het de hoeveelheid handel in de economie vermindert en aanzet tot verspilling van middelen. Vele onderzoekers hebben vastgesteld dat prijscontroles op lange termijn de markttoegang en de investeringen verminderen. De controles kunnen ook de kwaliteit verminderen, zwarte markten creëren en dure rantsoenering stimuleren. In het geval van geneesmiddelen is de meest schadelijke waarschijnlijk de vermindering van de innovatie, die alle toekomstige generaties patiënten zal schaden.
Hoewel beleidsmakers weten dat prijscontroles zeer schadelijk kunnen zijn, blijven zij sterke prikkels hebben om lage prijzen voor zichzelf wettelijk vast te leggen. Dit leidt vaak tot de invoering van meer geavanceerde prijscontroles. De overheid koppelt haar prijs aan een referentieprijs in de economie in plaats van een vast getal te kiezen, of stelt haar prijs een vast bedrag lager vast dan die van andere afnemers. Deze regelingen vernietigen de welvaart door een nieuwe prikkel in te voeren in wat anders een goed functionerende markt zou zijn; ofwel is de prijs voor niet-overheidsafnemers hoger ofwel stijgt de prijs voor armere afnemers. Meer in het algemeen stijgt de door de overheid gekozen referentieprijs als gevolg van de prijsbeheersing, en niet als gevolg van een verandering in de onderliggende krachten van vraag of aanbod.
Het overweldigende bewijs tegen prijsbeheersing leidt uiteraard tot de overweging van andere methoden om de inkoopkosten te verlagen. De particuliere sector gebruikt een aantal methoden die zowel doeltreffend als in overeenstemming met een markteconomie zijn. Dergelijke benaderingen zijn, wanneer zij door de particuliere markt worden toegepast, veel minder schadelijk voor de economische welvaart dan een prijscontrole door de overheid.