Il nuovo anno fiscale (FY) inizierà il 1 ° ottobre 2020, e il Congresso non ha finora emanato nessuna delle 12 fatture di stanziamento che fissano i livelli di spesa discrezionale. I legislatori hanno tempo fino alla mezzanotte dell’ultimo giorno dell’anno fiscale – il 30 settembre – per promulgare la legislazione per finanziare i programmi coperti dal processo di stanziamento, o il governo si chiuderà. Una risoluzione continua (CR) per permettere ai legislatori di avere più tempo per completare il lavoro sulle fatture di spesa è probabile che venga considerata. Uno shutdown nell’anno 2021 colpirebbe tutte le attività federali coperte da stanziamenti discrezionali, a differenza del più recente shutdown dell’anno 2019 che è iniziato alla fine del 2018 e si è esteso all’inizio del 2019 che ha colpito i dipartimenti e le agenzie coperte dalle sette fatture di stanziamento che il Congresso non aveva ancora promulgato.
- Che cos’è uno shutdown del governo?
- Quali servizi sono interessati da uno shutdown e come?
- Il governo si sta preparando per uno shutdown?
- Come sarebbero interessati i dipendenti federali?
- Come e perché i programmi obbligatori continuano durante uno shutdown?
- Quante volte il governo ha chiuso?
- Una chiusura del governo fa risparmiare denaro?
- Come può il Congresso evitare una chiusura?
- Cos’è una Risoluzione Continua (CR)?
- Quanto spesso il Congresso approva le CR?
- Quali sono gli svantaggi di usare le CR?
- Come differisce uno shutdown da un default?
- Come differisce uno shutdown dal “sequestro” o “sequester”?
- Maggiori informazioni
Cos’è uno shutdown del governo?
Molte agenzie e programmi del governo federale si basano su stanziamenti annuali approvati dal Congresso. Ogni anno, il Congresso deve approvare e il Presidente deve firmare la legislazione di bilancio per il prossimo anno fiscale, composta da 12 disegni di legge sugli stanziamenti, uno per ogni sottocommissione degli stanziamenti. Il Congresso non ha ancora emanato nessuno dei 12 disegni di legge per l’anno fiscale 2021 che compongono il bilancio della spesa discrezionale. In uno “shutdown”, le agenzie federali devono interrompere tutte le funzioni discrezionali non essenziali fino a quando una nuova legislazione di finanziamento è approvata e firmata in legge. I servizi essenziali continuano a funzionare, così come i programmi di spesa obbligatori.
Quali servizi sono interessati da uno shutdown e come?
Ogni agenzia federale sviluppa il proprio piano di shutdown, seguendo le indicazioni rilasciate nei precedenti shutdown e coordinate dall’Office of Management and Budget (OMB). Il piano identifica quali attività del governo non possono continuare fino a quando gli stanziamenti non saranno ripristinati, richiedendo furloughs e l’arresto di molte attività dell’agenzia. I servizi essenziali – molti dei quali sono legati alla sicurezza pubblica – continuano a funzionare, con i pagamenti che coprono qualsiasi obbligo sostenuto solo quando gli stanziamenti vengono promulgati. In precedenti chiusure, la protezione delle frontiere, l’assistenza medica negli ospedali, il controllo del traffico aereo, le forze dell’ordine e la manutenzione della rete elettrica sono stati tra i servizi classificati come essenziali, mentre alcuni membri del personale legislativo e giudiziario sono stati ampiamente protetti. Continuano anche le spese obbligatorie non soggette a stanziamenti annuali, come per la sicurezza sociale, Medicare e Medicaid. Altri esempi di attività che continuano sono quelle finanziate da tasse permanenti che non sono soggette a stanziamenti, come i servizi di immigrazione finanziati da tasse sui visti.
Anche se molti programmi sono esenti, il pubblico è ancora suscettibile di sentire l’impatto di uno shutdown in una serie di modi. Per esempio, in uno shutdown completo:
- Sicurezza sociale e Medicare: Gli assegni vengono inviati, ma la verifica dei benefici così come l’emissione della carta cesserebbero. Anche se è improbabile che accada di nuovo, durante la chiusura del 1995-1996 più di 10.000 richiedenti di Medicare sono stati temporaneamente respinti ogni giorno di chiusura.
- Ispezione ambientale e alimentare: Nel 2013, l’Agenzia per la protezione dell’ambiente (EPA) ha interrotto le ispezioni per 1.200 siti diversi che includevano rifiuti pericolosi, acqua potabile e impianti chimici, e la Food and Drug Administration (FDA) ha ritardato quasi 900 ispezioni. Durante lo shutdown 2018-2019, la FDA ha ripristinato alcune ispezioni alimentari poche settimane dopo la sospensione dei finanziamenti per i prodotti considerati ad alto rischio.
- Parchi Nazionali: Durante lo shutdown del 2013, il National Park Service ha respinto milioni di visitatori in più di 400 parchi, monumenti nazionali e altri siti. Il National Park Service ha stimato che lo shutdown ha portato a più di 500 milioni di dollari di spese perse dai visitatori in tutta la nazione. Molti parchi sono rimasti aperti durante lo shutdown 2018-2019, anche se non sono stati forniti servizi ai visitatori e sono stati segnalati danni e accumuli di spazzatura in molti siti a livello nazionale.
- Viaggi aerei: Durante lo shutdown 2018-2019, i viaggi aerei sono stati messi a dura prova a causa dei controllori del traffico aereo e degli agenti della Transportation Security Administration (TSA) che lavoravano senza stipendio. I viaggiatori hanno affrontato linee più lunghe poiché alcuni agenti TSA non si sono presentati al lavoro e i punti di controllo della sicurezza sono stati chiusi, mentre l’assenza di 10 controllori del traffico aereo ha temporaneamente bloccato il viaggio all’aeroporto LaGuardia e causato ritardi in diversi aeroporti principali.
- Salute e servizi umani: I National Institutes of Health (NIH) sarebbero impossibilitati ad ammettere nuovi pazienti o ad elaborare le domande di sovvenzione. Nel 2013, gli stati sono stati costretti ad anticipare il denaro per i programmi di sovvenzione formula come l’assistenza temporanea per le famiglie bisognose (TANF, a volte descritto come “benessere in denaro”).
- Internal Revenue Service (IRS): In caso di chiusura, l’IRS non sarebbe in grado di fornire il suo normale servizio di verifica del reddito e dei numeri di previdenza sociale. Nel 2013, un arretrato di 1,2 milioni di tali richieste ha ritardato l’approvazione di mutui e altri prestiti e miliardi di dollari di rimborsi fiscali sono stati anche ritardati. Almeno 26.000 dipendenti IRS in furloughed sono stati richiamati al lavoro durante lo shutdown 2018-2019 in preparazione della stagione fiscale, ma 14.000 non si sono presentati al lavoro senza stipendio.
- Programma di assistenza nutrizionale supplementare (SNAP): Anche se il finanziamento del programma SNAP è obbligatorio, la capacità di inviare i benefici del “francobollo alimentare” potrebbe essere influenzata da uno shutdown, dal momento che le risoluzioni continue hanno generalmente autorizzato solo il Dipartimento dell’Agricoltura (USDA) a inviare i benefici per 30 giorni dopo l’inizio di uno shutdown. Durante lo shutdown 2018-2019, l’USDA ha pagato i benefici SNAP di febbraio in anticipo il 20 gennaio, poco prima della fine della finestra di 30 giorni, ma non sarebbe stato in grado di pagare i benefici di marzo se lo shutdown fosse continuato. Inoltre, durante qualsiasi chiusura, i negozi non sono in grado di rinnovare le loro licenze di carte di Electronic Benefit Transfer (EBT), quindi quelli le cui licenze scadono non sarebbero in grado di accettare i benefici SNAP durante una chiusura.
Il governo si sta preparando per uno shutdown?
L’OMB mantiene una lista dei vari piani di emergenza che le agenzie federali seguiranno durante uno shutdown. La maggior parte è stata aggiornata negli ultimi due anni, ma alcuni non sono stati aggiornati da una precedente minaccia di shutdown alla fine del 2015.
Come sarebbero colpiti i dipendenti federali?
Uno shutdown completo sarebbe più esteso dello shutdown parziale iniziato nel dicembre 2018 quando il Congresso aveva promulgato 5 delle 12 fatture di stanziamento. Uno shutdown completo sarebbe probabilmente simile a quelli recenti nel 2013 e all’inizio del 2018, quando circa 850.000 dei 2,1 milioni di dipendenti federali non postali sono stati messi in furloughed. Nel 2013, la maggior parte dei 350.000 dipendenti civili del Dipartimento della Difesa sono stati richiamati al lavoro entro una settimana. I dipendenti in furloughed non sono autorizzati a lavorare e non ricevono stipendi, ma sono garantiti gli arretrati a causa della legislazione approvata nel gennaio 2019. Gli appaltatori federali storicamente non hanno ricevuto gli arretrati.
All’inizio dello shutdown parziale 2018-2019, si stima che 380.000 dipendenti fossero in furloughed, un numero minore del solito dato che i grandi datori di lavoro federali come il Dipartimento degli Affari dei Veterani e il Dipartimento della Difesa erano già finanziati. Altri 420.000 dipendenti si sono presentati al lavoro ma non hanno ricevuto la paga fino alla fine dello shutdown. Mentre lo shutdown 2018-2019 continuava, dipartimenti e agenzie, come l’IRS e il Dipartimento di Stato, hanno richiamato un numero crescente di dipendenti.
Come e perché i programmi obbligatori continuano durante uno shutdown?
Mentre la spesa discrezionale deve essere stanziata ogni anno, la spesa obbligatoria è autorizzata per periodi pluriennali o in modo permanente. Così, le spese obbligatorie generalmente continuano durante uno shutdown. Tuttavia, alcuni servizi associati a programmi obbligatori possono essere diminuiti se c’è una componente discrezionale al loro finanziamento. Per esempio, durante le chiusure del 1996 e del 2013, gli assegni della sicurezza sociale hanno continuato a uscire. Tuttavia, il personale che ha gestito le nuove iscrizioni e altri servizi, come il cambio di indirizzo o la gestione delle richieste di nuove carte di sicurezza sociale, è stato inizialmente licenziato nel 1996. Nel 2013, alcune attività sono state interrotte, tra cui la verifica dei benefici e la fornitura di carte nuove e sostitutive, ma l’elaborazione delle domande di benefici o i cambiamenti di indirizzo sono continuati. Durante lo shutdown 2018-2019, il Dipartimento dell’Agricoltura ha dovuto fare affidamento su un’autorità speciale inclusa nella precedente CR per consentire loro di continuare a emettere benefici SNAP.
Quante volte il governo ha chiuso?
Da quando il Congresso ha introdotto il moderno processo di bilancio nel 1976, ci sono stati 20 “vuoti di finanziamento”, compreso lo shutdown 2018-2019 e quello del gennaio 2018, quando i fondi non sono stati stanziati per almeno un giorno. (L’interruzione degli stanziamenti per ore nel febbraio 2018, anche se a volte caratterizzato come uno shutdown, non ha portato a licenziamenti dei dipendenti federali). Tuttavia, prima del 1980, il governo non si è spento, ma piuttosto ha continuato le normali operazioni attraverso sei vuoti di finanziamento. Dal 1981, si sono verificati 10 vuoti di finanziamento di tre giorni o meno, per lo più durante un fine settimana in cui le operazioni di governo sono state solo minimamente colpite.
Ora ci sono stati quattro “veri” arresti dove le operazioni sono state colpite per più di un giorno lavorativo. I primi due sono avvenuti nell’inverno del 1995-1996, quando il presidente Bill Clinton e il Congresso repubblicano non sono stati in grado di accordarsi sui livelli di spesa e il governo si è chiuso due volte, per un totale di 26 giorni. Il terzo fu nel 2013, quando una situazione di stallo tra Camera e Senato sui finanziamenti per l’Affordable Care Act (ACA) portò ad uno shutdown di 16 giorni. Il quarto shutdown, iniziato nel dicembre 2018 e proseguito nel gennaio 2019, è stato incentrato su una disputa sul finanziamento del muro di confine ed è stato lo shutdown più lungo con 35 giorni.
Un shutdown del governo fa risparmiare denaro?
Mentre le stime variano ampiamente, le prove suggeriscono che gli shutdown tendono a costare, non a risparmiare, per una serie di motivi. Per esempio, mettere in atto piani di emergenza ha un costo reale. Inoltre, molte tasse d’uso e altri oneri non vengono raccolti durante una chiusura, e gli appaltatori federali a volte includono premi nelle loro offerte per tenere conto dell’incertezza di essere pagati. Mentre molti dipendenti federali sono costretti ad essere inattivi durante un arresto, essi hanno storicamente ricevuto e sono ora garantiti arretrati, negando gran parte di quei risparmi potenziali. Le stime ufficiali dell’OMB sullo shutdown del governo del 2013 hanno rilevato che 2,5 miliardi di dollari di stipendi e benefici sono stati pagati ai dipendenti in astinenza per le ore non lavorate durante lo shutdown, così come circa 10 milioni di dollari di pagamenti di interessi di penalità e di riscossioni di tasse perse.
Gli shutdown hanno anche un costo per l’economia. Il Congressional Budget Office (CBO) ha stimato che lo shutdown 2018-2019 ha ridotto il prodotto interno lordo (PIL) di un totale di 11 miliardi di dollari, compresi 3 miliardi di dollari che non saranno mai recuperati. Oltre a questo effetto, il CBO nota che gli shutdown più lunghi influenzano negativamente gli investimenti del settore privato e le decisioni di assunzione, poiché le imprese non possono ottenere permessi e certificazioni federali o accedere ai prestiti federali. Un rapporto del Senato del 2019 ha rilevato che le tre chiusure del governo nel 2013, 2018 e 2019 sono costate ai contribuenti quasi 4 miliardi di dollari.
Come può il Congresso evitare una chiusura?
Ci sono essenzialmente due modi per evitare una chiusura del governo – passando stanziamenti o una risoluzione continua (vedi domanda su “Cos’è una risoluzione continua?”). Teoricamente, le commissioni per gli stanziamenti della Camera e del Senato dovrebbero approvare 12 diversi disegni di legge sugli stanziamenti che sono suddivisi per aree tematiche e basati sui livelli di finanziamento assegnati in una risoluzione di bilancio. Spesso, questi disegni di legge sono combinati in una più grande legislazione “omnibus” o “minibus”.
Per evitare uno shutdown, il Congresso avrebbe bisogno di passare tutti i 12 disegni di legge sugli stanziamenti attraverso entrambe le camere e farli firmare dal presidente prima del 1 ottobre. Questo potrebbe essere fatto promulgando ogni legge individualmente o confezionandole insieme attraverso un omnibus o minibus. È probabile che il Congresso prenda presto in considerazione una risoluzione di continuità che estenderebbe gli attuali livelli di finanziamento per un determinato periodo di tempo nell’anno fiscale 2021. Per ulteriori informazioni sullo stato di specifiche fatture di stanziamento, vedere Appropriations Watch: FY 2021.
Che cos’è una risoluzione di continuità (CR)?
Una risoluzione di continuità finanzia temporaneamente il governo in assenza di leggi di stanziamento complete, spesso continuando i livelli di finanziamento dell’anno precedente. Tradizionalmente, le CR sono state usate per dare ai legislatori un breve periodo di tempo per completare il loro lavoro sulle rimanenti leggi di stanziamento, mantenendo il governo aperto. Le CR a volte si applicano solo ad alcune categorie di spesa, ma possono anche essere usate per finanziare tutte le funzioni discrezionali e possono essere usate per un intero anno.
Le CR differiscono dalle normali fatture di stanziamento in quanto spesso “continuano” le assegnazioni di finanziamento dalle fatture precedenti al tasso dell’anno precedente o attraverso una formula basata sul tasso dell’anno precedente. Anche quando i livelli di finanziamento complessivi sono stati diversi, i legislatori hanno spesso semplicemente scalato tutti i conti da un cambiamento percentuale di spesa piuttosto che prendere decisioni individuali sui conti di spesa. Tuttavia, le CR spesso includono alcune “anomalie”, dove voci specifiche sono aumentate o diminuite per aggirare alcuni problemi che si verificherebbero continuando le politiche dell’anno precedente, o “cavalieri politici”, dove alcune restrizioni di finanziamento sono specificate per dettare una politica. Colloquialmente, una “CR pulita” non contiene policy riders o cambiamenti politicamente motivati ai livelli di finanziamento.
Quanto spesso il Congresso passa CRs?
Il Congresso passa frequentemente CRs quando i legislatori non sono in grado di accordarsi sugli stanziamenti prima di una scadenza, e occasionalmente più CRs sono necessari per finanziare il governo per un intero anno fiscale. Il Congresso a volte si basa anche su CRs durante gli anni di transizione presidenziale. Nell’anno fiscale 2001, per esempio, una serie di intensi negoziati congressuali che hanno portato alle elezioni del 2000 ha portato a una serie di 10 CR di un giorno. In totale, il Congresso ha finanziato i primi tre mesi di quell’anno fiscale con 21 risoluzioni continue.
Non sorprende che le CR siano state abbastanza prevalenti di recente e sono state usate per finanziare il governo interamente nell’anno fiscale 2011, quando sono passate otto CR, e nell’anno fiscale 2013, quando sono passate due CR. Negli anni fiscali 2012, 2014, 2015, 2016 e 2020, le CR sono state utilizzate per finanziare il governo per circa un quarto di ogni anno. I negoziati di finanziamento per l’anno fiscale 2017 hanno richiesto tre CR prima del passaggio di una legge sugli stanziamenti omnibus nel maggio 2017, e i negoziati per l’anno fiscale 2018 hanno richiesto cinque CR prima del passaggio di un omnibus nel marzo 2018. Nell’anno fiscale 2019, una CR è stata utilizzata per sette delle 12 fatture di stanziamenti per più di un terzo dell’anno prima della promulgazione di un omnibus nel febbraio 2019, mentre le restanti cinque fatture di stanziamenti sono state finanziate prima dell’inizio dell’anno fiscale. L’anno più recente in cui una legge sugli stanziamenti per un anno intero è passata prima dell’inizio dell’anno fiscale e non sono state necessarie CR è stato l’anno 1997.
Quali sono gli svantaggi dell’uso delle CR?
Le risoluzioni continue hanno diverse implicazioni negative per l’efficienza complessiva del bilancio. Le CR di solito continuano il finanziamento al livello dell’anno precedente senza alcun riguardo per le mutevoli esigenze politiche o il valore di ogni programma all’interno di un’agenzia. Usando una risoluzione continua si sprecano centinaia di ore di attenta considerazione e valutazione dei programmi incorporati nella presentazione del bilancio di ogni agenzia. Per esempio, il bilancio annuale del presidente propone una lista di eliminazioni e riduzioni di programmi che sono duplicati o inefficaci; una risoluzione continua continuerà a finanziare questi programmi indesiderati. Infine, l’uso delle risoluzioni continue interrompe le attività all’interno delle agenzie, rende difficile pianificare o iniziare progetti futuri, e costa tempo al personale per rivedere i piani di lavoro ogni volta che il budget cambia.
Come si sta occupando il Congresso dei finanziamenti?
Anche se il Congresso non ha ancora promulgato alcuna legge sugli stanziamenti, la Camera ha approvato 10 delle 12 leggi sugli stanziamenti. Il Senato non ha ancora intrapreso alcuna azione sugli stanziamenti per l’anno 2021. La Camera e il Senato dovrebbero essere d’accordo e approvare le stesse versioni delle fatture prima che siano presentate al presidente per la sua firma. Ci si aspetta che il Congresso prenda in considerazione una risoluzione di continuità che estenderebbe i finanziamenti, in gran parte ai livelli attuali, per dare più tempo per completare gli stanziamenti. Per saperne di più sullo stato di specifiche fatture di stanziamenti, vedi Appropriations Watch: FY 2021.
Come differisce uno shutdown da un default?
In uno shutdown, il governo federale smette temporaneamente di pagare i dipendenti e gli appaltatori che svolgono servizi governativi, mentre in un default la lista delle parti non pagate è molto più ampia. In un default, il governo supera il limite legale del debito e non è in grado di pagare alcuni dei suoi creditori (o altri obblighi). Senza abbastanza denaro per pagare i suoi conti, tutti i pagamenti del governo federale sono a rischio – comprese tutte le spese del governo, i pagamenti obbligatori, gli interessi sui nostri debiti e i pagamenti agli obbligazionisti degli Stati Uniti. Mentre una chiusura del governo sarebbe dirompente, un default del governo potrebbe essere disastroso. Per saperne di più su un default, vedi il nostro Q&A: Tutto quello che dovresti sapere sul tetto del debito.)
Come differisce uno shutdown dal “sequestro” o “sequester”?
Uno shutdown del governo chiude le operazioni governative non essenziali a causa della mancanza di fondi, mentre un sequester o sequestro è l’abbreviazione per le riduzioni dei tetti di spesa discrezionali in vigore che limitano l’importo totale dei finanziamenti per i programmi approvati annualmente.
Il primo esempio di sequestro fu incluso nel Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act del 1985. La versione più recente del sequestro, un prodotto del Budget Control Act (BCA) del 2011, ha risolto i negoziati sul tetto del debito del 2011. Il BCA ha creato un comitato ristretto congiunto sulla riduzione del deficit (il “Super Comitato”) per identificare almeno 1,5 trilioni di dollari di riduzione del deficit in 10 anni, e ha messo in moto il sequestro se non avesse identificato almeno 1,2 trilioni di dollari. Il fallimento del Super Comitato ha innescato il sequestro, causando l’abbassamento automatico dei tetti di spesa discrezionale sia per la difesa che per la non difesa. Il Congresso non ha mai permesso al sequester completo di entrare in vigore, passando un parziale sollievo del sequester nel 2013 e nel 2015, e più che completamente invertendo il sequester nel 2018 e nel 2019. Se le proposte di legge sugli stanziamenti violano i limiti di spesa aumentati, allora scatteranno i tagli lineari.
Per ulteriori informazioni, vedere quanto segue:
- Committee for a Responsible Federal Budget – Appropriations Watch: FY 2021
- Committee for a Responsible Federal Budget – What Happens in a Partial Government Shutdown?
- Congressional Budget Office – The Effects of the Partial Shutdown Ending in January 2019
- Congressional Research Service – Federal Funding Gaps: Una breve panoramica
- Congressional Research Service – The FY2014 Government Shutdown: Effetti economici
- Congressional Research Service – Shutdown del governo federale: Cause, processi, and Effects
- Government Accountability Office – Uncertainty Limited Management Options and Increased Workload in Selected Agencies
- Office of Management and Budget – Agency Contingency Plans
- Office of Management and Budget – Impacts and Costs of the October 2013 Federal Government Shutdown
- Office of Management and Budget – Planning for Agency Operations During a Potential Lapse in Appropriation
- Roy T. Meyers – Stanziamenti in ritardo e chiusura del governo: Frequenze, cause, conseguenze e rimedi
- Senate Homeland Security and Governmental Affairs Permanent Subcommittee on Investigations – The True Cost of Government Shutdowns