La juxtaposition de la démocratie américaine et de la domination impériale sur un peuple sujet était suffisamment choquante pour la plupart des Américains pour que, dès le début, la formation des Philippins à l’autonomie et à l’indépendance ultime – la République de Malolos était commodément ignorée – soit une rationalisation essentielle de l’hégémonie américaine dans les îles. Les différences politiques entre les deux principaux partis politiques des États-Unis se concentraient sur la vitesse à laquelle l’autonomie devait être étendue et la date à laquelle l’indépendance devait être accordée.
En 1899, le président William McKinley a envoyé aux Philippines une commission d’enquête de cinq personnes dirigée par le président de l’Université Cornell, Jacob G. Schurman. Schurman a rapporté que les Philippins voulaient l’indépendance ultime, mais cela n’a pas eu d’impact immédiat sur la politique. McKinley envoya la deuxième commission philippine en 1900, sous la direction de William Howard Taft ; en juillet 1901, elle avait établi un gouvernement civil.
En 1907, la commission philippine, qui agissait à la fois comme corps législatif et cabinet du gouverneur général, devint la chambre haute d’un organe bicaméral. La nouvelle Assemblée philippine, composée de 80 membres, était élue directement par un électorat quelque peu restreint dans des districts uninominaux, ce qui en faisait le premier organe législatif électif d’Asie du Sud-Est. Lorsque le gouverneur-général Francis B. Harrison nomma une majorité philippine à la commission en 1913, la voix américaine dans le processus législatif fut encore réduite.
Harrison fut le seul gouverneur-général nommé par un président démocrate au cours des 35 premières années du règne américain. Il avait été envoyé par Woodrow Wilson avec des instructions spécifiques pour préparer les Philippines à l’indépendance finale, un objectif que Wilson soutenait avec enthousiasme. Pendant le mandat de Harrison, le Congrès de Washington, contrôlé par les démocrates, s’est empressé de remplir des promesses électorales de longue date dans le même but. La loi Jones, adoptée en 1916, aurait fixé une date précise pour l’octroi de l’indépendance si le Sénat avait pu agir à sa guise, mais la Chambre a empêché une telle décision. Dans sa forme finale, la loi stipulait simplement que le « peuple des États-Unis » avait pour objectif de reconnaître l’indépendance des Philippines « dès qu’un gouvernement stable pourrait y être établi ». Sa plus grande importance était celle d’un jalon dans le développement de l’autonomie philippine. En vertu des dispositions du Jones Act, la commission a été abolie et remplacée par un Sénat de 24 membres, presque entièrement élu. L’électorat a été élargi pour inclure tous les hommes alphabétisés.
Certaines restrictions substantielles à l’autonomie philippine sont toutefois demeurées. La défense et les affaires étrangères restaient des prérogatives américaines exclusives. La direction américaine des affaires intérieures philippines était exercée principalement par le gouverneur général et la branche exécutive du gouvernement insulaire. Il y a eu un peu plus d’une décennie d’administration américaine complète dans les îles, une période trop courte pour établir des modèles durables. Alors que les Américains représentaient 51 % de la fonction publique en 1903, ils n’étaient plus que 29 % en 1913 et 6 % en 1923. En 1916, la domination philippine dans les branches législatives et judiciaires du gouvernement a également servi à restreindre les rôles exécutifs et administratifs des Américains.
En 1925, le seul Américain restant dans le cabinet du gouverneur général était le secrétaire de l’instruction publique, qui était également le lieutenant-gouverneur. C’est une indication de la haute priorité accordée à l’éducation dans la politique américaine. Au cours des premières années du règne américain, des centaines d’instituteurs sont venus des États-Unis. Mais les enseignants philippins sont formés si rapidement qu’en 1927, ils constituent la quasi-totalité des 26 200 enseignants des écoles publiques. La population scolaire fut multipliée par cinq en une génération ; l’éducation consomma la moitié des dépenses gouvernementales à tous les niveaux, et les possibilités d’éducation aux Philippines étaient plus grandes que dans toute autre colonie d’Asie.
En conséquence de cette explosion pédagogique, l’alphabétisation doubla pour atteindre près de la moitié dans les années 1930, et les Philippins instruits acquirent une langue commune et une clé linguistique de la civilisation occidentale. En 1939, environ un quart de la population pouvait parler anglais, une proportion plus importante que pour n’importe lequel des dialectes indigènes. La nouvelle voie de mobilité sociale ascendante qu’offrait l’éducation était peut-être plus importante encore. La politique éducative fut le seul effort américain réussi pour établir une base socioculturelle pour la démocratie politique.
Les tentatives américaines pour créer l’égalité des chances économiques furent plus modestes et moins réussies. Dans un pays à prédominance agricole, le modèle de la propriété foncière est crucial. La tendance à une plus grande concentration de la propriété, qui a commencé au 19e siècle, s’est poursuivie pendant la période américaine, malgré certaines barrières légales. De vastes plantations appartenant aux Américains ont été évitées, mais les restrictions légales ont eu peu d’effet sur les Philippins politiquement bien connectés qui avaient l’intention d’amasser des fortunes. Le pourcentage de fermiers en métayage a doublé entre 1900 et 1935, et la frustration des locataires a éclaté en trois petites rébellions dans le centre de Luçon au cours des années 1920 et 1930.
La politique commerciale américaine n’était pas non plus propice à la diffusion du pouvoir économique. À partir de 1909, le Payne-Aldrich Tariff Act a permis la libre entrée des produits philippins sur le marché américain, en même temps que les produits américains, principalement manufacturés, étaient exemptés de droits de douane aux Philippines. La libre circulation des importations américaines a été un puissant facteur de dissuasion pour la croissance industrielle philippine. L’agriculture d’exportation, en particulier le sucre, a prospéré sur le marché américain protégé. Les propriétaires d’usines et de grandes plantations en profitèrent le plus, renforçant ainsi la domination politique de l’élite foncière.
La préparation américaine des Philippines à l’autonomie démocratique souffrait d’une contradiction inhérente, peut-être non reconnue à l’époque. Le transfert de la responsabilité gouvernementale à ceux qui étaient capables de l’assumer n’était pas compatible avec la construction d’une base sociale et économique pour la démocratie politique. L’autonomie gouvernementale signifiait, par nécessité, la prise de pouvoir par les Philippins qui occupaient déjà des postes de direction dans la société. Mais ces hommes étaient pour la plupart issus de l’élite foncière ; la préservation de leur position politique et économique était incompatible avec l’égalité des chances. Même l’expansion d’une classe moyenne éduquée n’a pas nécessairement entraîné une transformation de la structure du pouvoir. La plupart des aspirants de la classe moyenne à la direction politique s’adaptèrent aux valeurs et aux pratiques de l’élite du pouvoir existante.
Les dirigeants philippins utilisèrent rapidement et habilement les possibilités d’autonomie que les Américains leur ouvrirent. Le génie politique philippin se reflétait le mieux dans une institution extralégale : le parti politique. Le premier parti, le Parti fédéral, était soutenu par les États-Unis et mettait l’accent sur la coopération avec les suzerains, allant même jusqu’à accorder le statut d’État aux Philippines. Mais lorsque les appels ouvertement nationalistes ont été autorisés lors des élections de 1907, le parti nacionalista, qui prônait l’indépendance, a remporté une victoire écrasante. Les fédéralistes ont survécu avec un nouveau nom, Progressistes, et une nouvelle plateforme, l’indépendance ultime après la réforme sociale. Mais ni les Progressistes ni leurs successeurs dans les années 1920, les Démocrates, n’ont jamais obtenu plus d’un tiers des sièges à l’assemblée législative. Le parti nacionalista, sous la direction de Manuel Quezon et de Sergio Osmeña, a dominé la politique philippine de 1907 jusqu’à l’indépendance.
Plus importante que la compétition entre les nacionalistas et leur opposition était la rivalité permanente entre Quezon et Osmeña. En fait, la compréhension de ce conflit de personnalité permet de mieux comprendre les réalités de la politique philippine d’avant-guerre que tout examen de la politique ou de l’idéologie.
En 1933, le Congrès américain a adopté la loi Hare-Hawes-Cutting, qui fixait une date pour l’indépendance des Philippines. Cette loi répondait à la vague promesse du Jones Act ; elle répondait également aux demandes d’une série de » missions d’indépendance » envoyées à Washington par le corps législatif philippin. Mais ce transfert de souveraineté sans précédent a été décidé pendant les jours sombres de la Grande Dépression des années 1930 – et avec l’aide de quelques alliés incongrus. La Dépression avait poussé les intérêts agricoles américains à chercher désespérément une solution, et ceux qui souffraient d’un préjudice réel ou imaginaire dû à la concurrence des produits philippins cherchaient à exclure ces produits. Ils avaient déjà échoué dans une tentative directe de modifier les tarifs douaniers sur les importations philippines, mais ils ont trouvé que le manteau respectable de la défense de l’indépendance augmentait l’efficacité de leurs efforts. L’indépendance était liée à la fin de la libre entrée sur les marchés américains du sucre, de l’huile de coco, de la corde et d’autres articles moins importants des Philippines. Que ces intérêts économiques aient pu accomplir ce qu’ils ont fait s’explique en partie par le fait que leur poids politique était grand par rapport à celui du petit groupe de commerçants et d’investisseurs américains aux Philippines.
Le corps législatif philippin a rejeté la loi Hare-Hawes-Cutting Act, apparemment à la suite de la querelle Osmeña-Quezon, au grand dam de l’administration américaine. Mais, lorsque Quezon est venu à Washington l’année suivante pour travailler sur un nouveau projet de loi, la même alliance de forces au sein du Congrès américain s’est exécutée en produisant la loi Tydings-McDuffie, presque identique. Approuvée par Quezon et acceptée avec empressement par le corps législatif de Manille, elle prévoit un commonwealth de dix ans pendant lequel les États-Unis conserveront leur compétence en matière de défense et d’affaires étrangères. Les Philippins devaient rédiger leur propre constitution, sous réserve de l’approbation du président américain.
Une convention constitutionnelle fut rapidement élue et une constitution (qui ressemblait fortement à son modèle américain) encadrée et approuvée par plébiscite et par le président Franklin D. Roosevelt. Le dernier gouverneur général, Frank Murphy, devient le premier haut-commissaire, dont le rôle est plus diplomatique que gouvernemental. Le Commonwealth est inauguré le 15 novembre 1935. Le parti nacionalista a rafistolé ses querelles internes et a désigné Quezon comme président et Osmeña comme vice-président. Ils sont élus à une écrasante majorité.
Encyclopædia Britannica, Inc.
La période du Commonwealth devait être consacrée à la préparation de l’indépendance économique et politique et au perfectionnement des institutions démocratiques. Mais avant même les événements tragiques de la Seconde Guerre mondiale, la transition ne s’est pas déroulée sans heurts.