El nuevo año fiscal (AF) comenzará el 1 de octubre de 2020, y el Congreso no ha promulgado hasta ahora ninguno de los 12 proyectos de ley de asignaciones que establecen los niveles de gasto discrecional. Los legisladores tienen hasta la medianoche del último día del año fiscal, el 30 de septiembre, para promulgar leyes que financien los programas cubiertos por el proceso de asignaciones, o el gobierno se cerrará. Es probable que se considere una resolución continua (CR) para permitir a los legisladores más tiempo para completar el trabajo sobre los proyectos de ley de gastos. Un cierre en el año fiscal 2021 afectaría a todas las actividades federales cubiertas por los créditos discrecionales, a diferencia del más reciente cierre del año fiscal 2019 que comenzó a finales de 2018 y se extendió hasta principios de 2019 y que afectó a los departamentos y agencias cubiertos por los siete proyectos de ley de créditos que el Congreso aún no había promulgado.
- ¿Qué es un cierre del gobierno?
- ¿Qué servicios se ven afectados en un cierre y cómo?
- ¿Se está preparando el gobierno para un cierre?
- ¿Cómo se verían afectados los empleados federales?
- ¿Cómo y por qué continúan los programas obligatorios durante un cierre?
- ¿Cuántas veces ha cerrado el gobierno?
- ¿Se ahorra dinero con un cierre del gobierno?
- ¿Cómo puede el Congreso evitar un cierre?
- ¿Qué es una Resolución Continua (CR)?
- ¿Con qué frecuencia aprueba el Congreso CRs?
- ¿Cuáles son las desventajas de usar CRs?
- ¿Cómo aborda el Congreso la financiación?
- ¿En qué se diferencia un cierre de un impago?
- ¿En qué se diferencia un cierre de un «secuestro» o «sequester»?
- Más información
- Seguridad Social y Medicare: Los cheques se envían, pero la verificación de las prestaciones, así como la emisión de tarjetas, cesaría. Aunque es poco probable que vuelva a ocurrir, durante el cierre de 1995-1996 se rechazaron temporalmente más de 10.000 solicitantes de Medicare cada día del cierre.
- Inspección medioambiental y alimentaria: En 2013, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) detuvo las inspecciones de sitios para 1,200 sitios diferentes que incluían residuos peligrosos, agua potable e instalaciones químicas, y la Administración de Alimentos y Medicamentos (FDA) retrasó casi 900 inspecciones. Durante el cierre de 2018-2019, la FDA restableció algunas inspecciones de alimentos unas semanas después del lapso de financiación para los productos que se consideraban de alto riesgo.
- Parques Nacionales: Durante el cierre de 2013, el Servicio de Parques Nacionales rechazó a millones de visitantes en más de 400 parques, monumentos nacionales y otros sitios. El Servicio de Parques Nacionales estimó que el cierre provocó una pérdida de más de 500 millones de dólares en el gasto de los visitantes en todo el país. Muchos parques permanecieron abiertos durante el cierre de 2018-2019, aunque no se prestaron servicios a los visitantes y se informó de daños y acumulación de basura en muchos sitios en todo el país.
- Viajes aéreos: Durante el cierre de 2018-2019, los viajes aéreos se vieron afectados como resultado de que los controladores de tráfico aéreo y los agentes de la Administración de Seguridad del Transporte (TSA) trabajaron sin sueldo. Los viajeros se enfrentaron a colas más largas ya que algunos agentes de la TSA no se presentaron a trabajar y los puntos de control de seguridad se cerraron, mientras que la ausencia de 10 controladores aéreos detuvo temporalmente los viajes en el aeropuerto de LaGuardia y causó retrasos en varios aeropuertos importantes.
- Salud y Servicios Humanos: Los Institutos Nacionales de la Salud (NIH) se verían impedidos de admitir nuevos pacientes o procesar solicitudes de subvención. En 2013, los estados se vieron obligados a adelantar el dinero de los programas de subvenciones de fórmula, como la Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF, a veces descrita como «bienestar en efectivo»).
- Servicio de Impuestos Internos (IRS): En caso de cierre, el IRS no podría prestar su servicio habitual de verificación de ingresos y números de la Seguridad Social. En 2013, una acumulación de 1,2 millones de solicitudes de este tipo retrasó la aprobación de hipotecas y otros préstamos y también se retrasaron miles de millones de dólares en devoluciones de impuestos. Al menos 26.000 empleados del IRS suspendidos fueron llamados a trabajar durante el cierre de 2018-2019 en preparación para la temporada de impuestos, pero 14.000 no se presentaron a trabajar sin paga.
- Programa de Asistencia Nutricional Suplementaria (SNAP): Aunque la financiación del programa SNAP es obligatoria, la capacidad de enviar beneficios de «cupones de alimentos» podría verse afectada por un cierre, ya que las resoluciones continuas generalmente solo han autorizado al Departamento de Agricultura (USDA) a enviar beneficios durante 30 días después del inicio de un cierre. Durante el cierre de 2018-2019, el USDA pagó los beneficios de SNAP de febrero temprano el 20 de enero, justo antes de que terminara la ventana de 30 días, pero no habría podido pagar los beneficios de marzo si el cierre hubiera continuado. Además, durante cualquier cierre, las tiendas no pueden renovar sus licencias de tarjetas de Transferencia Electrónica de Beneficios (EBT), por lo que aquellos cuyas licencias expiran no podrían aceptar los beneficios de SNAP durante un cierre.
- Comité para un Presupuesto Federal Responsable – Observación de Apropiaciones: FY 2021
- Comité para un Presupuesto Federal Responsable – ¿Qué sucede en un cierre parcial del gobierno?
- Oficina Presupuestaria del Congreso – Los efectos del cierre parcial que termina en enero de 2019
- Servicio de Investigación del Congreso – Brechas de financiación federal: A Brief Overview
- Congressional Research Service – The FY2014 Government Shutdown: Efectos económicos
- Servicio de Investigación del Congreso – Cierre del Gobierno Federal: Causas, Procesos, and Effects
- Government Accountability Office – Uncertainty Limited Management Options and Increased Workload in Selected Agencies
- Office of Management and Budget – Agency Contingency Plans
- Office de Gestión y Presupuesto – Impactos y costes del cierre del gobierno federal de octubre de 2013
- Oficina de Gestión y Presupuesto – Planificación de las operaciones de las agencias durante un potencial lapso de apropiaciones
- Roy T. Meyers – Late Appropriations and Government Shutdowns: Frecuencias, causas, consecuencias y remedios
- Subcomité Permanente de Seguridad Nacional y Asuntos Gubernamentales del Senado sobre Investigaciones – El verdadero coste de los cierres gubernamentales
¿Qué es un cierre del gobierno?
Muchos organismos y programas del gobierno federal dependen de las asignaciones anuales de financiación aprobadas por el Congreso. Cada año, el Congreso debe aprobar y el Presidente debe firmar la legislación presupuestaria para el siguiente año fiscal, que consiste en 12 proyectos de ley de asignaciones, uno para cada subcomité de asignaciones. El Congreso aún no ha aprobado ninguno de los 12 proyectos de ley para el año fiscal 2021 que conforman el presupuesto de gastos discrecionales. En un «cierre», las agencias federales deben interrumpir todas las funciones discrecionales no esenciales hasta que se apruebe y se convierta en ley una nueva legislación de financiación. Los servicios esenciales siguen funcionando, al igual que los programas de gasto obligatorio.
¿Qué servicios se ven afectados en un cierre y cómo?
Cada agencia federal desarrolla su propio plan de cierre, siguiendo las directrices publicadas en cierres anteriores y coordinadas por la Oficina de Gestión y Presupuesto (OMB). El plan identifica las actividades del gobierno que no pueden continuar hasta que se restablezcan los créditos, lo que requiere permisos y la detención de muchas actividades de la agencia. Los servicios esenciales -muchos de los cuales están relacionados con la seguridad pública- siguen funcionando, con pagos que cubren las obligaciones contraídas sólo cuando se aprueban los créditos. En anteriores paros, la protección de las fronteras, la atención médica hospitalaria, el control del tráfico aéreo, la aplicación de la ley y el mantenimiento de la red eléctrica han sido algunos de los servicios clasificados como esenciales, mientras que parte del personal legislativo y judicial también ha sido protegido en gran medida. También continúan los gastos obligatorios no sujetos a créditos anuales, como los de la Seguridad Social, Medicare y Medicaid. Otros ejemplos de actividades que continúan son las que se financian con tasas de usuario permanentes que no están sujetas a créditos, como los servicios de inmigración financiados con tasas de visado.
Aunque muchos programas están exentos, es probable que el público siga sintiendo el impacto de un cierre de varias maneras. Por ejemplo, en un cierre total:
¿Se está preparando el gobierno para un cierre?
El Ombudsman mantiene una lista de los diversos planes de contingencia que seguirán las agencias federales durante un cierre. La mayoría se han actualizado en los últimos dos años, pero algunos no se han actualizado desde una amenaza de cierre anterior a finales de 2015.
¿Cómo se verían afectados los empleados federales?
Un cierre completo sería más extenso que el cierre parcial que comenzó en diciembre de 2018 cuando el Congreso había promulgado 5 de los 12 proyectos de ley de asignaciones. Un cierre completo sería probablemente similar a los recientes de 2013 y principios de 2018, cuando aproximadamente 850.000 de los 2,1 millones de empleados federales no postales fueron suspendidos. En 2013, la mayoría de los 350.000 empleados civiles del Departamento de Defensa fueron convocados de nuevo al trabajo en una semana. Los empleados furloughed no pueden trabajar y no reciben cheques de pago, pero se les garantiza el pago retroactivo debido a la legislación aprobada en enero de 2019. Los contratistas federales históricamente no han recibido pagos retroactivos.
Al comienzo del cierre parcial de 2018-2019, se estima que 380.000 empleados estaban suspendidos, un número menor de lo habitual ya que los grandes empleadores federales como el Departamento de Asuntos de Veteranos y el Departamento de Defensa ya estaban financiados. Otros 420.000 empleados se presentaron a trabajar pero no recibieron su paga hasta que el cierre terminó. A medida que el cierre de 2018-2019 continuaba los departamentos y agencias, como el IRS y el Departamento de Estado, retiraron un número creciente de empleados.
¿Cómo y por qué continúan los programas obligatorios durante un cierre?
Mientras que el gasto discrecional debe ser apropiado cada año, el gasto obligatorio se autoriza ya sea por períodos de varios años o permanentemente. Por lo tanto, el gasto obligatorio generalmente continúa durante un cierre. Sin embargo, algunos servicios asociados a los programas obligatorios pueden verse reducidos si existe un componente discrecional en su financiación. Por ejemplo, durante los paros de 1996 y de 2013, los cheques de la Seguridad Social siguieron saliendo. Sin embargo, el personal que se encargaba de las nuevas inscripciones y otros servicios, como el cambio de direcciones o la gestión de las solicitudes de nuevas tarjetas de la Seguridad Social, fue inicialmente suspendido en 1996. En 2013, se suspendieron algunas actividades, como la verificación de las prestaciones y la entrega de tarjetas nuevas y de sustitución, pero se continuó con la tramitación de las solicitudes de prestaciones o los cambios de domicilio. Durante el cierre de 2018-2019, el Departamento de Agricultura tuvo que depender de una autoridad especial incluida en el CR anterior para permitirles continuar emitiendo beneficios de SNAP.
¿Cuántas veces ha cerrado el gobierno?
Desde que el Congreso introdujo el proceso presupuestario moderno en 1976, ha habido 20 «brechas de financiamiento», incluyendo el cierre de 2018-2019 y el de enero de 2018, cuando los fondos no fueron apropiados durante al menos un día. (El lapso de horas en las asignaciones en febrero de 2018, aunque a veces se caracteriza como un cierre, no dio lugar a despidos de empleados federales). Sin embargo, antes de 1980, el gobierno no se cerró, sino que continuó las operaciones normales a través de seis brechas de financiación. Desde 1981, se han producido 10 brechas de financiación de tres días o menos, en su mayoría durante un fin de semana en el que las operaciones del gobierno se vieron mínimamente afectadas.
Ha habido cuatro cierres «reales» en los que las operaciones se vieron afectadas durante más de un día hábil. Los dos primeros ocurrieron en el invierno de 1995-1996, cuando el presidente Bill Clinton y el Congreso republicano no lograron ponerse de acuerdo sobre los niveles de gasto y el gobierno se cerró dos veces, por un total de 26 días. El tercero fue en 2013, cuando un enfrentamiento entre la Cámara de Representantes y el Senado sobre la financiación de la Ley de Asistencia Asequible (ACA) dio lugar a un cierre de 16 días. El cuarto cierre, que comenzó en diciembre de 2018 y continuó en enero de 2019, se centró en una disputa sobre la financiación del muro fronterizo y fue el cierre más duradero, con 35 días.
¿Ahorra dinero un cierre del gobierno?
Aunque las estimaciones varían ampliamente, la evidencia sugiere que los cierres tienden a costar, no a ahorrar, dinero por una serie de razones. Por un lado, la puesta en marcha de planes de contingencia tiene un coste real. Además, muchas tasas de usuario y otros cargos no se cobran durante un cierre, y los contratistas federales a veces incluyen primas en sus ofertas para tener en cuenta la incertidumbre en el pago. Aunque muchos empleados federales se ven obligados a permanecer inactivos durante un cierre, históricamente han recibido y ahora se les garantiza el pago de sus salarios, lo que anula gran parte de esos ahorros potenciales. Las estimaciones oficiales de la OMB sobre el cierre del gobierno de 2013 determinaron que se pagaron 2.500 millones de dólares en salarios y beneficios a los empleados suspendidos por las horas no trabajadas durante el cierre, así como unos 10 millones de dólares en pagos de intereses de penalización y cobros de tasas perdidos.
Los cierres también conllevan un coste para la economía. La Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) estimó que el cierre de 2018-2019 redujo el Producto Interior Bruto (PIB) en un total de 11.000 millones de dólares, incluyendo 3.000 millones que nunca se recuperarán. Además de ese efecto, la CBO señala que los cierres más prolongados afectan negativamente a las decisiones de inversión y contratación del sector privado, ya que las empresas no pueden obtener permisos y certificaciones federales, ni acceder a préstamos federales. Un informe del Senado de 2019 encontró que los tres cierres del gobierno en 2013, 2018 y 2019 costaron a los contribuyentes casi 4 mil millones de dólares.
¿Cómo puede el Congreso evitar un cierre?
Existen esencialmente dos formas de evitar un cierre del gobierno: aprobando créditos o una resolución continua (ver pregunta sobre «¿Qué es una resolución continua?»). En teoría, los comités de Asignaciones de la Cámara de Representantes y del Senado deben aprobar 12 proyectos de ley de asignaciones diferentes que se dividen por áreas temáticas y se basan en los niveles de financiación asignados en una resolución presupuestaria. A menudo, estos proyectos de ley se combinan en una legislación «ómnibus» o «minibús» de mayor envergadura.
Para evitar un cierre, el Congreso tendría que aprobar los 12 proyectos de ley de asignaciones a través de ambas cámaras y hacerlos firmar por el Presidente antes del 1 de octubre. Esto podría hacerse promulgando cada proyecto de ley por separado o agrupándolos en un ómnibus o minibús. Es probable que el Congreso estudie pronto una resolución de continuidad que prorrogue los actuales niveles de financiación durante un tiempo determinado hasta el año fiscal 2021. Para saber más sobre el estado de los proyectos de ley de asignaciones específicas, consulte Appropriations Watch: Año Fiscal 2021.
¿Qué es una Resolución de Continuación (CR)?
Una resolución de continuación financia temporalmente al gobierno en ausencia de proyectos de ley de apropiaciones completas, a menudo manteniendo los niveles de financiación del año anterior. Tradicionalmente, las RC se han utilizado para dar a los legisladores un corto período de tiempo para completar su trabajo en los proyectos de ley de asignaciones restantes, manteniendo el gobierno abierto. Las RC a veces se aplican sólo a unas pocas categorías de gasto, pero también pueden utilizarse para financiar todas las funciones discrecionales y pueden utilizarse durante todo un año.
Las RC se diferencian de los proyectos de ley de asignaciones normales en que a menudo «continúan» las asignaciones de financiación de los proyectos de ley anteriores al ritmo del año anterior o mediante una fórmula basada en el ritmo del año anterior. Incluso cuando los niveles generales de financiación han diferido, los legisladores a menudo se han limitado a aumentar todas las cuentas mediante un cambio porcentual en el gasto, en lugar de tomar decisiones individuales sobre las cuentas de gasto. Sin embargo, las RC suelen incluir ciertas «anomalías», en las que se aumentan o reducen partidas específicas para solucionar algunos problemas que se producirían si se mantuvieran las políticas del año anterior, o «cláusulas políticas», en las que se especifican ciertas restricciones de financiación para dictar políticas. Coloquialmente, un «CR limpio» no contiene cláusulas políticas ni cambios políticamente motivados en los niveles de financiación.
¿Cuántas veces aprueba el Congreso CRs?
El Congreso aprueba frecuentemente CRs cuando los legisladores no pueden llegar a un acuerdo sobre las asignaciones antes de una fecha límite, y ocasionalmente se necesitan múltiples CRs para financiar al gobierno durante todo un año fiscal. El Congreso también recurre a veces a las RC durante los años de transición presidencial. En el año fiscal 2001, por ejemplo, una serie de intensas negociaciones en el Congreso antes de las elecciones de 2000 condujeron a una serie de 10 RC de un día. En total, el Congreso financió los tres primeros meses de ese año fiscal con 21 resoluciones continuas.
No es de extrañar que las RC hayan sido bastante frecuentes recientemente y que se hayan utilizado para financiar el gobierno por completo en el año fiscal 2011, cuando se aprobaron ocho RC, y en el año fiscal 2013, cuando se aprobaron dos RC. En los años fiscales 2012, 2014, 2015, 2016 y 2020, las RC se utilizaron para financiar el gobierno durante aproximadamente una cuarta parte de cada año. Las negociaciones de financiación del año fiscal 2017 requirieron tres RC antes de la aprobación de un proyecto de ley de apropiaciones ómnibus en mayo de 2017, y las negociaciones del año fiscal 2018 requirieron cinco RC antes de la aprobación de un ómnibus en marzo de 2018. En el año fiscal 2019, se utilizó una RC para siete de los 12 proyectos de ley de apropiaciones durante más de un tercio del año antes de la promulgación de un ómnibus en febrero de 2019, mientras que los cinco proyectos de ley de apropiaciones restantes se financiaron antes de que comenzara el año fiscal. El año más reciente en el que se aprobó un proyecto de ley de apropiaciones para todo el año antes de que comenzara el año fiscal y no fue necesaria ninguna RC fue el año fiscal 1997.
¿Cuáles son las desventajas de usar RC?
Las resoluciones continuas tienen varias implicaciones negativas para la eficiencia general del presupuesto. Las resoluciones continuas suelen mantener la financiación al nivel del año anterior sin tener en cuenta las necesidades políticas cambiantes o el valor de cada programa dentro de una agencia. El uso de una resolución continua desperdicia cientos de horas de cuidadosa consideración y evaluación de programas incorporados a la presentación del presupuesto de cada agencia. Por ejemplo, el presupuesto anual del Presidente propone una lista de eliminaciones y reducciones de programas que son duplicados o ineficaces; una resolución continua seguirá financiando estos programas no deseados. Por último, el uso de resoluciones continuas interrumpe las actividades dentro de las agencias, dificulta la planificación o el inicio de futuros proyectos y cuesta tiempo al personal para revisar los planes de trabajo cada vez que cambia el presupuesto.
¿Cómo está abordando el Congreso la financiación?
Aunque el Congreso aún no ha promulgado ningún proyecto de ley de asignaciones, la Cámara ha aprobado 10 de los 12 proyectos de ley de asignaciones. El Senado aún no ha tomado ninguna medida sobre los créditos para el año fiscal 2021. La Cámara de Representantes y el Senado tendrían que acordar y aprobar las mismas versiones de los proyectos de ley antes de presentarlos al Presidente para su firma. Se espera que el Congreso considere una resolución continua que prorrogue la financiación, en gran medida a los niveles actuales, para dar más tiempo a completar las asignaciones. Para saber más sobre el estado de los proyectos de ley de asignaciones específicas, consulte Appropriations Watch: FY 2021.
¿En qué se diferencia un cierre de un impago?
En un cierre, el gobierno federal deja de pagar temporalmente a los empleados y contratistas que realizan servicios gubernamentales, mientras que en un impago la lista de partes que no se pagan es mucho más amplia. En un impago, el gobierno supera el límite legal de la deuda y no puede pagar a algunos de sus acreedores (u otras obligaciones). Sin dinero suficiente para pagar sus facturas, todos los pagos del gobierno federal están en riesgo – incluyendo todo el gasto del gobierno, los pagos obligatorios, los intereses de nuestras deudas y los pagos a los tenedores de bonos de Estados Unidos. Mientras que un cierre del gobierno sería perturbador, un incumplimiento del gobierno podría ser desastroso. Para más información sobre un impago, vea nuestra P&A: Todo lo que debe saber sobre el techo de la deuda.)
¿En qué se diferencia un cierre del «secuestro» o «sequester»?
Un cierre del gobierno cierra las operaciones no esenciales del gobierno debido a la falta de financiación, mientras que un secuestro o secuestración es la abreviatura de las reducciones de los topes de gasto discrecional en vigor que limitan la cantidad total de fondos para los programas asignados anualmente.
El primer ejemplo de secuestro se incluyó en la Ley Gramm-Rudman-Hollings de Presupuesto Equilibrado y Control de Déficit de Emergencia de 1985. La versión más reciente del secuestro, producto de la Ley de Control Presupuestario (BCA) de 2011, resolvió las negociaciones del techo de la deuda de 2011. La BCA creó un Comité Selecto Conjunto para la Reducción del Déficit (el «Súper Comité») para identificar al menos 1,5 billones de dólares de reducción del déficit en 10 años, y puso en marcha el secuestro si no identificaba al menos 1,2 billones de dólares. El fracaso del Supercomité desencadenó el secuestro, provocando la reducción automática de los límites de gasto discrecional tanto en defensa como en no defensa. El Congreso nunca ha permitido que el secuestro completo entre en vigor, aprobando un alivio parcial del secuestro en 2013 y 2015, y revirtiendo más que completamente el secuestro en 2018 y 2019. Si los proyectos de ley de apropiaciones violan los topes de gasto aumentados, entonces se desencadenarán los recortes transversales.