Se suele decir que John Locke, el defensor de la teoría del contrato social y los derechos naturales, fue uno de los padrinos intelectuales de la Constitución estadounidense. Sin embargo, para Locke y otros teóricos del contrato social, el mayor desafío era averiguar cómo los individuos comunes podían formar un estado que les permitiera escapar de las incertidumbres de vivir en el estado de naturaleza. La influencia de la teoría de los derechos naturales es evidente en muchas constituciones estatales, como la de Massachusetts de 1780, cuyo propósito explícito es formar un orden estable para proteger «los derechos naturales» de sus miembros. Ver Preámbulo, Constitución de Massachusetts de 1780.
La formación de un gobierno nacional no tiene como objetivo principal asegurar una salida segura del estado de naturaleza, una tarea que ya deberían haber realizado con éxito los estados. Más bien se trataba de poner en marcha un complejo acuerdo entre estados que distribuyera equitativamente los poderes entre soberanos coetáneos. Esta segunda investigación tiene poco que ver con la preservación de los derechos naturales como tales. La dificultad de llevarla a cabo se refleja en la estructura del artículo I, que comienza definiendo el poder legislativo y concluye en la sección 10 enumerando las prohibiciones de las actividades que sólo pueden llevar a cabo los estados.
La confusión, sin embargo, no hace más que profundizar porque algunas de las disposiciones más importantes de la sección 10 del artículo I pueden referirse a los derechos individuales si se entienden, como señala el profesor Rakove, como controles federales de lo que los estados soberanos pueden hacer a sus ciudadanos. En algunos de estos casos, como en el de la adopción de leyes ex post facto y las leyes de enjuiciamiento, no se trata de reservar al gobierno nacional ciertas tareas negándoselas a los estados. El Artículo I, Sección 9, Cláusula 3, prohíbe al Congreso la aprobación de proyectos de ley o leyes ex post facto, del mismo modo que el Artículo I, Sección 10, Cláusula 1, lo hace para los estados. La naturaleza idéntica de las dos prohibiciones no tiene nada que ver con la distribución de poderes entre niveles de gobierno y sí con la convicción de que señalar a ciertas personas para un tratamiento especial, o imponer castigos penales con carácter retroactivo por acciones que eran legales cuando se llevaron a cabo, se parece mucho a una protección de derecho natural capaz de aplicarse universalmente. De hecho, gran parte del debate en la Convención Constitucional no fue sobre la conveniencia de estas prohibiciones, sino sobre si eran necesarias, dado que las actividades prohibidas eran universalmente condenadas como odiosas en la tradición del derecho natural. Véase Daniel Troy, Ex Post Facto, en The Heritage Guide to the Constitution.
Una circunstancia feliz es que, en su mayor parte, estas dos cláusulas no han desempeñado un papel central en los litigios constitucionales. No se puede decir lo mismo de la Cláusula de Contratos, que se lee en parte como una limitación jurisdiccional y en parte como una protección del derecho natural a contratar. La propia Cláusula se adoptó a partir de la disposición anterior de la Ordenanza del Noroeste de 1787, que establecía: «Se entiende y se declara que no debe promulgarse ninguna ley, ni debe tener vigencia en dicho territorio, que interfiera o afecte de alguna manera a los contratos o compromisos privados, de buena fe y sin fraude, previamente formados».
Un reto interpretativo es preguntarse qué elementos mencionados en la Ordenanza del Noroeste se trasladan a la Cláusula de Contratos reducida, evidentemente redactada en términos más categóricos. Parte de la dificultad proviene de la confusión sobre por qué los Forjadores incluyeron esta Cláusula en la Constitución en primer lugar. Una explicación común, ofrecida por el profesor Michael McConnell, es que su objetivo era proteger los contratos interestatales de los ataques de los gobiernos estatales. Véase Michael W. McConnell, Contract Rights and Property Rights: A Case Study in the Relationship Between Individual Liberties and Constitutional Structure, 76 Cal. L. Rev. 267 (1988).
Otra perspectiva
Este ensayo forma parte de un debate sobre el artículo I, sección 10, con Jack Rakove, profesor de Historia, Ciencias Políticas y, por cortesía, Derecho, William Robertson Coe Professor of History and American Studies, Stanford University. Lea la discusión completa aquí.
Si bien es cierto, no explica por qué la Cláusula se aplica también a todos los contratos locales. Una segunda explicación, que McConnell también discutió, se dirige a los abusos locales como las leyes de alivio del deudor. Así, al hablar del Artículo I, Sección 10, en El Federalista nº 44, James Madison denunció los «cambios repentinos y las interferencias legislativas» de los estados en los asuntos comerciales de sus ciudadanos, incluso para las transacciones que tienen lugar totalmente dentro de un estado.
La Ordenanza del Noroeste de 1787 también plantea dificultades interpretativas más específicas. La Ordenanza sólo protegía los contratos vigentes antes de la entrada en vigor de la ley, que fue adoptada para la Cláusula de Contratos en el caso Ogden v. Saunders (1827) por encima de los disensos de los jueces Marshall y Story. La cuestión está llena de dificultades. Una poderosa objeción a la posición de Marshall/Story es que va en contra de cientos de años de historia jurídica al negarse a dar crédito a los estatutos de prescripción, los estatutos de registro y el estatuto de fraudes, todos los cuales necesariamente perjudican a ciertos contratos que carecen de las formalidades requeridas para aumentar la seguridad del intercambio en general. Sin embargo, de ello no se deduce que haya que rechazar la lectura prospectiva de la Cláusula de Contratos para dar cabida a estos casos de sentido común. A este respecto, es instructivo comparar la Cláusula de Contratos con la Cláusula de Expropiación, donde esta última permite la expropiación de bienes para uso público mediante el pago de una compensación justa. ¿Por qué no leer una excepción de compensación justa en la Cláusula de Contratos?
Esta posición no es tan descabellada como parece. En el caso West River Bridge Co. v. Dix (1848) la cuestión era si los Estados Unidos podían condenar un puente que había sido autorizado por una carta del gobierno. Anteriormente se había sostenido que la Cláusula de Contratos se aplicaba a las cartas gubernamentales en el caso Dartmouth College v. Woodward, (1819), en el que New Hampshire simplemente pretendía hacerse con el Dartmouth College, causando un daño que no podía ser fácilmente subsanado mediante el pago de una indemnización. Pero en Dix, habría sido absurdo decir que ningún Estado podía condenar una propiedad para uso público mediante el pago de una indemnización justa, siempre que esa propiedad hubiera sido adquirida por contrato, ya sea del Estado o de alguna parte privada. Por lo tanto, el Tribunal leyó una excepción de compensación justa que acercó la Cláusula de Contratos a la Cláusula de Expropiación, de nuevo mediante un proceso de implicación textual.
En un trabajo anterior articulé una posición intermedia que primero da a la Cláusula de Contratos un efecto prospectivo, pero luego permite los estatutos que cumplen una prueba general de compensación justa. Ver Richard A. Epstein, Toward a Revitalization of the Contract Clause, 51 U. Chi. L. Rev. 703 (1984). Por lo tanto, la seguridad adicional de la transacción de los estatutos de limitación y similares mejoran la suerte de todos los individuos que se rigen por ellos, siempre y cuando no se apliquen selectivamente para beneficiar a un grupo de individuos, digamos los deudores, a expensas de otros, digamos los acreedores.
Esta misma posición puede aplicarse a los esfuerzos para limitar los remedios dados por el incumplimiento de los contratos existentes, como en United States Trust Co. of New York v. New Jersey (1977). En ese caso, el Tribunal se negó a permitir que los estados eliminaran los pactos de fianza en los acuerdos de préstamo destinados a evitar el desvío de efectivo a otros fines sin ofrecer también alguna protección sustitutiva a los prestamistas. La adopción de este enfoque tanto para los cambios prospectivos como para los retroactivos de las cláusulas contractuales permite una aplicación coherente de la Cláusula de Contratos a todos los contratos y, por lo tanto, satisface una de las principales preocupaciones tanto de Marshall como de Story: que una ley general que prohibiera todos los contratos futuros escapara, según la opinión mayoritaria, a cualquier posibilidad de invalidación.
También está claro que la excepción de la justa compensación no es la única que hay que leer en la Cláusula de Contratos para que tenga sentido. Algunos contratos se forman mediante fraude o coacción, y seguramente estas defensas del derecho común a su ejecución no se ven alteradas por los requisitos constitucionales. Como mínimo, esta simple observación significa que debe leerse alguna versión del poder de policía en la Constitución para cubrir estas eventualidades. En general, se abordó en el caso Brown v. Maryland (1827), que trataba de la cláusula de importación/exportación del artículo I, sección 10, cláusula 2, y reconocía que «el poder de policía» abarcaba como mínimo «la retirada de la pólvora». Brown da lugar a su vez al reto interpretativo de cómo identificar qué formas de regulación sobreviven a la aplicación literal de la Cláusula de Contratos más allá de los casos obvios de la pólvora y otras posibles molestias.
Es en esta cuestión donde la diferencia entre la visión liberal clásica y la progresista es más vívida. El caso clave a estos efectos es el de Home Building & Loan Ass’n v. Blaisdell (1934), que sostuvo que la «legislación de emergencia» que permitía el aplazamiento del pago de los intereses de una hipoteca no constituía un menoscabo del contrato debido al dudoso razonamiento de que la mera «modificación del remedio» no perjudica necesariamente la obligación del contrato, aunque el acreedor quede en peor situación en consecuencia.
En este punto, el requisito de compensación justa en Dix se elimina efectivamente en muchos casos de contratos preexistentes. El resultado es que conduce a la adopción de una prueba general de «base racional» en los casos de contratos -similar a la que el Tribunal Supremo adoptó con respecto a otras formas de legislación retroactiva en relación con la Cláusula del Debido Proceso de la Quinta Enmienda en Pension Benefit Guaranty Corp. v. R.A. Gray & Co. (1984) y la cláusula de expropiación de esa misma enmienda en Connolly v. Pension Benefit Guaranty Corp. (1986), en su aplicación al gobierno federal. La importancia de este cambio en relación con la Cláusula de Contratos y la Cláusula de Expropiación no puede sobrestimarse, dado el enorme cambio de poder de las partes privadas al gobierno nacional.
Para aquellos, como yo, que creen en la Constitución Liberal Clásica, esta transformación constitucional dinamizó enormes facciones políticas que, como vio Madison, trabajaban en contra del interés del público en su conjunto. En cambio, los pensadores progresistas toleraron el aumento de la actividad gubernamental. Como escribió el juez Thurgood Marshall en Usery v. Turner Elkhorn Mining Co. (1976), prácticamente «todos los actos legislativos que ajustan las cargas y los beneficios de la vida económica», sujetos a una estrecha excepción para las leyes consideradas «arbitrarias e irracionales», entran dentro de la autoridad del Congreso. Implícitamente, se concedió el mismo nivel de deferencia a las legislaturas estatales. En este punto, queda poco distintivo para la Cláusula de Contratos, que es engullida imprudentemente por la presunción general a favor de todas las regulaciones económicas.