Artikel I, Abschnitt 10

Gemeinsam wird gesagt, dass John Locke, der Verfechter der Gesellschaftsvertragstheorie und der natürlichen Rechte, einer der intellektuellen Paten der amerikanischen Verfassung war. Doch für Locke und andere Theoretiker des Gesellschaftsvertrags bestand die größte Herausforderung darin, herauszufinden, wie gewöhnliche Individuen einen Staat bilden konnten, der es ihnen erlaubte, den Unsicherheiten des Lebens im Naturzustand zu entkommen. Der Einfluss der Naturrechtstheorie zeigt sich in vielen Staatsverfassungen, wie der Verfassung von Massachusetts von 1780, deren expliziter Zweck es ist, eine stabile Ordnung zu bilden, um „die natürlichen Rechte“ ihrer Mitglieder zu schützen. Siehe Präambel, Massachusetts Constitution of 1780.

Die Bildung einer nationalen Regierung sollte nicht in erster Linie einen sicheren Ausweg aus dem Naturzustand sichern, eine Aufgabe, die bereits von den Staaten erfolgreich erledigt werden sollte. Vielmehr sollte sie ein komplexes Abkommen zwischen den Staaten in Kraft setzen, das die Befugnisse unter gleichberechtigten Souveränen gleichmäßig verteilt. Diese zweite Aufgabe hat wenig mit der Bewahrung der Naturrechte als solcher zu tun. Die Schwierigkeit, dies zu tun, spiegelt sich in der Struktur von Artikel I wider, der mit der Definition der gesetzgebenden Gewalt beginnt und in Abschnitt 10 mit der Auflistung der Verbote von Aktivitäten endet, die nur von den Staaten durchgeführt werden können.

Die Verwirrung wird jedoch nur noch größer, weil einige der wichtigsten Bestimmungen von Artikel I, Abschnitt 10, individuelle Rechte ansprechen können, wenn sie, wie Professor Rakove bemerkt, als föderale Kontrollen dessen verstanden werden, was souveräne Staaten ihren Bürgern antun dürfen. In einigen dieser Fälle, wie bei der Verabschiedung von Ex-post-facto-Gesetzen und Attentatsgesetzen, geht es nicht darum, der nationalen Regierung bestimmte Aufgaben vorzubehalten, indem man sie den Staaten verweigert. Artikel I, Abschnitt 9, Satz 3 verbietet dem Kongress die Verabschiedung von „bills of attainder“ oder „ex-post-facto“-Gesetzen in der gleichen Weise, wie es Artikel I, Abschnitt 10, Satz 1 für die Staaten tut. Die identische Natur der beiden Verbote hat nichts mit der Verteilung der Befugnisse zwischen den Regierungsebenen zu tun, sondern mit der Überzeugung, dass die Aussonderung bestimmter Personen für eine Sonderbehandlung oder die rückwirkende Verhängung strafrechtlicher Strafen für Handlungen, die zum Zeitpunkt ihrer Durchführung legal waren, sich sehr wie ein naturrechtlicher Schutz liest, der universell anwendbar ist. In der Tat drehte sich ein Großteil der Debatte im Verfassungskonvent nicht um die Angemessenheit dieser Verbote, sondern darum, ob sie überhaupt notwendig waren, da die verbotenen Aktivitäten in der naturrechtlichen Tradition allgemein als abscheulich verurteilt wurden. Siehe Daniel Troy, Ex Post Facto, in The Heritage Guide to the Constitution.

Ein glücklicher Umstand ist, dass diese beiden Klauseln größtenteils keine zentrale Rolle in Verfassungsstreitigkeiten gespielt haben. Das Gleiche kann man von der Contracts Clause nicht sagen, die sich zum Teil wie eine Einschränkung der Gerichtsbarkeit und zum Teil wie ein Schutz des natürlichen Rechts auf Vertrag liest. Die Klausel selbst wurde von der früheren Bestimmung in der Northwest Ordinance von 1787 übernommen, die vorsah: „Es wird davon ausgegangen und erklärt, dass im besagten Territorium niemals ein Gesetz erlassen werden oder in Kraft treten soll, das in irgendeiner Weise private Verträge oder Verpflichtungen, die in gutem Glauben und ohne Betrug abgeschlossen wurden, beeinträchtigt oder beeinträchtigt.“

Eine interpretatorische Herausforderung ist die Frage, welche der in der Northwest Ordinance erwähnten Elemente auf die abgespeckte Vertragsklausel übertragbar sind, die offensichtlich in kategorischeren Begriffen geschrieben wurde. Ein Teil der Schwierigkeit rührt von der Verwirrung darüber her, warum die Ersteller diese Klausel überhaupt in die Verfassung aufgenommen haben. Eine gängige Erklärung, die von Professor Michael McConnell angeboten wird, ist, dass sie dazu gedacht war, zwischenstaatliche Verträge vor Angriffen durch staatliche Regierungen zu schützen. Siehe Michael W. McConnell, Contract Rights and Property Rights: A Case Study in the Relationship Between Individual Liberties and Constitutional Structure, 76 Cal. L. Rev. 267 (1988).

Das stimmt zwar, erklärt aber nicht, warum die Klausel auch für alle lokalen Verträge gilt. Eine zweite Erklärung, die McConnell ebenfalls erörtert hat, richtet sich gegen lokale Missbräuche wie z.B. Schuldnerentlastungsgesetze. So prangerte James Madison in The Federalist No. 44 in Bezug auf Artikel I, Abschnitt 10 die „plötzlichen Änderungen und gesetzgeberischen Eingriffe“ der Staaten in die geschäftlichen Angelegenheiten ihrer Bürger an, selbst bei Transaktionen, die gänzlich innerhalb eines Staates stattfinden.

Auch die Northwest Ordinance von 1787 wirft spezifischere Auslegungsschwierigkeiten auf. Die Ordinance schützte nur die Verträge, die vor Inkrafttreten des Gesetzes bestanden, was für die Contracts Clause in Ogden v. Saunders (1827) über die Gegenstimmen der beiden Richter Marshall und Story angenommen wurde. Das Thema strotzt nur so vor Schwierigkeiten. Ein gewichtiger Einwand gegen die Marshall/Story-Position ist, dass sie gegen Hunderte von Jahren Rechtsgeschichte verstößt, indem sie sich weigert, Verjährungsgesetze, Aufzeichnungsgesetze und das Betrugsgesetz anzuerkennen, die alle notwendigerweise bestimmte Verträge beeinträchtigen, denen die erforderlichen Formalitäten fehlen, um die Sicherheit des Austauschs insgesamt zu erhöhen. Daraus folgt jedoch nicht, dass die prospektive Lesart der Vertragsklausel verworfen werden muss, um diese Fälle des gesunden Menschenverstands zu berücksichtigen. In dieser Hinsicht ist es lehrreich, die Contracts Clause mit der Takings Clause zu vergleichen, wo letztere die Entnahme von Eigentum für den öffentlichen Gebrauch gegen Zahlung einer gerechten Entschädigung erlaubt. Warum also nicht eine Ausnahme von der gerechten Entschädigung in die Contracts Clause hineinlesen?

Diese Position ist nicht so weit hergeholt, wie sie klingt. In der Rechtssache West River Bridge Co. v. Dix (1848) ging es um die Frage, ob die Vereinigten Staaten eine Brücke, die durch eine Regierungsurkunde genehmigt worden war, enteignen konnten. Zuvor war in der Rechtssache Dartmouth College v. Woodward (1819) entschieden worden, dass die Vertragsklausel auf Regierungsurkunden anwendbar ist. In dieser Rechtssache wollte New Hampshire das Dartmouth College einfach übernehmen und verursachte damit einen Schaden, der nicht einfach durch die Zahlung einer Entschädigung geheilt werden konnte. Aber in Dix wäre es absurd gewesen zu sagen, dass kein Staat jemals Eigentum für die öffentliche Nutzung gegen Zahlung einer gerechten Entschädigung enteignen könnte, wenn dieses Eigentum durch einen Vertrag erworben worden war, entweder vom Staat oder von einer privaten Partei. Daher hat das Gericht eine Ausnahme von der gerechten Entschädigung eingeführt, die die Contracts Clause näher an die Takings Clause heranführt, wiederum durch einen Prozess der textlichen Implikation.

In einer früheren Arbeit habe ich eine Zwischenposition artikuliert, die zunächst der Contracts Clause prospektive Wirkung verleiht, dann aber Gesetze zulässt, die einen allgemeinen Test auf gerechte Entschädigung erfüllen. Siehe Richard A. Epstein, Toward a Revitalization of the Contract Clause, 51 U. Chi. L. Rev. 703 (1984). Die zusätzliche Transaktionssicherheit, die sich aus den Verjährungsvorschriften und dergleichen ergibt, verbessert also das Los aller Individuen, die ihnen unterliegen, solange sie nicht selektiv zugunsten einer Gruppe von Individuen, z. B. Schuldnern, auf Kosten anderer, z. B. Gläubigern, angewandt werden.

Dieser Standpunkt kann auch auf Bestrebungen angewandt werden, die Rechtsbehelfe zu begrenzen, die für den Bruch bestehender Verträge gewährt werden, wie in United States Trust Co. of New York v. New Jersey (1977). In diesem Fall weigerte sich das Gericht, dass die Staaten Anleiheklauseln in Darlehensverträgen, die die Abzweigung von Barmitteln für andere Zwecke verhindern sollten, aufheben, ohne den Darlehensgebern einen Ersatzschutz zu bieten. Die Annahme dieses Ansatzes sowohl für prospektive als auch für rückwirkende Änderungen von Vertragsbedingungen ermöglicht eine konsistente Anwendung der Contracts Clause auf alle Verträge und begegnet damit einem Hauptanliegen sowohl von Marshall als auch von Story: dass ein allgemeines Gesetz, das alle zukünftigen Verträge verbietet, nach der Mehrheitsmeinung jeder Möglichkeit der Ungültigkeitserklärung entgehen würde.

Es ist auch klar, dass die Ausnahme der gerechten Entschädigung nicht die einzige ist, die in die Contracts Clause hineingelesen werden muss, damit sie Sinn macht. Einige Verträge werden durch Betrug oder Nötigung geschlossen, und sicherlich werden diese gewohnheitsrechtlichen Einwände gegen ihre Durchsetzung nicht durch die verfassungsrechtlichen Anforderungen umgestoßen. Zumindest bedeutet diese einfache Beobachtung, dass eine Version der Polizeigewalt in die Verfassung aufgenommen werden muss, um diese Eventualitäten abzudecken. Dies wurde allgemein in Brown v. Maryland (1827) angesprochen, das sich mit der Import-/Exportklausel in Artikel I, Abschnitt 10, Satz 2 befasste und anerkannte, dass „die Polizeigewalt“ zumindest „die Entfernung von Schießpulver“ abdeckt. Brown wirft wiederum die interpretatorische Herausforderung auf, wie man herausfinden kann, welche Formen der Regulierung die wörtliche Anwendung der Vertragsklausel über die offensichtlichen Fälle von Schießpulver und anderen potenziellen Ärgernissen hinaus überleben.

In dieser Frage ist der Unterschied zwischen der klassischen liberalen und der progressiven Sichtweise am deutlichsten. Der Schlüsselfall für diese Zwecke ist Home Building & Loan Ass’n v. Blaisdell (1934), der entschied, dass eine „Notstandsgesetzgebung“, die einen Aufschub der Zinszahlungen für eine Hypothek erlaubte, keine Vertragsverletzung darstellte, und zwar mit der fragwürdigen Begründung, dass die bloße „Modifizierung des Rechtsmittels“ nicht notwendigerweise die vertragliche Verpflichtung beeinträchtigt, selbst wenn der Gläubiger dadurch schlechter gestellt wird.

An dieser Stelle wird das Erfordernis der gerechten Entschädigung in Dix in vielen Fällen von bereits bestehenden Verträgen faktisch eliminiert. Das Ergebnis ist, dass es zur Annahme eines allgemeinen „rational basis“-Tests in Vertragsfällen führt – ähnlich dem, den der Supreme Court in Bezug auf andere Formen rückwirkender Gesetzgebung im Zusammenhang mit der Due Process Clause des Fünften Verfassungszusatzes in Pension Benefit Guaranty Corp. v. R.A. Gray & Co. (1984) und die Takings Clause desselben Amendments in Connolly v. Pension Benefit Guaranty Corp. (1986), wie sie für die Bundesregierung gelten. Die Bedeutung dieser Verschiebung im Zusammenhang mit der Contracts und der Takings Clause kann nicht überschätzt werden, wenn man die enorme Machtverschiebung von privaten Parteien zur nationalen Regierung bedenkt.

Für diejenigen, die wie ich an die klassische liberale Verfassung glauben, hat dieser Verfassungswandel riesige politische Fraktionen aktiviert, die, wie Madison sah, gegen das Interesse der Allgemeinheit als Ganzes arbeiteten. Im Gegensatz dazu tolerierten progressive Denker das erhöhte Maß an Regierungsaktivität. Wie Richter Thurgood Marshall in Usery v. Turner Elkhorn Mining Co. (1976), dass praktisch „alle gesetzgebenden Akte, die die Lasten und Vorteile des Wirtschaftslebens regulieren“, vorbehaltlich einer engen Ausnahme für Gesetze, die als „willkürlich und irrational“ angesehen werden, in die Zuständigkeit des Kongresses fallen. Implizit wurde den Gesetzgebern der Bundesstaaten das gleiche Maß an Respekt entgegengebracht. An diesem Punkt bleibt wenig Unterscheidungskraft zur Vertragsklausel, die unklugerweise von der allgemeinen Vermutung zugunsten aller wirtschaftlichen Regelungen verschluckt wird.